III SA/Gd 805/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.), Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Specjalista Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej też "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505) oraz art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. z 2020 r., poz. 1341 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej też "organ I instancji") z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny. W 2017 roku M. P. podjęła 5-letnie zobowiązanie w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020), Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami NATURA 2000, Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże, data rozpoczęcia realizacji zobowiązania 15 marzec 2017 r., data zakończenia zobowiązania 14 marzec 2022 r., deklarując działkę rolną A (nr działki ewidencyjnej [...]). Zgodnie z wymogami określonymi przez eksperta przyrodniczego dla wybranego pakietu, skarżąca miała obowiązek przestrzegania wymogu koszenia działki rolnej A raz w roku w terminie od 15 czerwca do 30 września. W dniu 10 czerwca 2020 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Strona zadeklarowała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 11,43 ha. W dniu 19 sierpnia 2020 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, po zakończeniu której sporządzono raport o nr [...]. Kontrola wykazała nieprawidłowości - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 0,40 ha. Stwierdzono na działce istnienie zachwaszczeń, zadrzewień i zakrzaczeń. W dniu 28 października 2020 r. przeprowadzono oględziny działek referencyjnych w zakresie powierzchni MKO, z których sporządzono protokół pokontrolny o nr [...]. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że na działce widać pozostałości po karczunku drzew i krzewów. Stwierdzona powierzchnia MKO wyniosła 10,23 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. odmówił przyznania stronie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcje wieloletnie: z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 5.529,72 zł i z tytułu płatności redystrybucyjnej w wysokości 2.080,49 zł. Organ I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie miały wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2020 r., która wykazała nieprawidłowości. Dla działki rolnej A stwierdzono mniejszą powierzchnię, niż deklarowała strona. Na materiale zdjęciowym wyraźnie widać samosiejki drzew, rozrastające się krzewy, wieloletnie chwasty, które potwierdzają brak znamion użytkowania rolniczego i początek procesu sukcesji wtórnej, co jest charakterystyczne dla łąk odłogowanych. Organ I instancji uznał, że stan działki nie wynikał z jednorocznych zaniedbań. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia 9 lipca 2021 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została oparta na raporcie nr [...] sporządzonym po kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2020 r. W raporcie tym kontrolerzy ustalili następującą powierzchnię kontrolowanej działki rolnej oraz przypisali następujące kody pokontrolne: działka rolna A - powierzchnia stwierdzona 0,40 ha, kody pokontrolne: DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej); DR49 (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego); DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania); DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami" (...). Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej Za użytek rolny, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013, uważa się każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Dany obszar można uznać za użytek rolny jedynie wówczas, gdy jest na nim prowadzona działalność rolnicza. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia, działalność rolnicza oznacza: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. W związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, a w przypadku gruntów, na których znajdują się cenne siedliska przyrodnicze oraz siedliska lęgowe ptaków, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach "Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - w terminie i zakresie określonych w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W niniejszej sprawie strona zadeklarowała działkę rolną A o powierzchni 11,43 ha jako trwały użytek zielony objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach Wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże. Ze względu na charakter i wymogi powyższego zobowiązania, zakładające m.in. tylko jeden pokos w trakcie roku, w terminie zakreślonym przez eksperta przyrodniczego (w niniejszej sprawie okres od 15.06 do 30.09 roku składania wniosku), działalność rolnicza na spornej działce miała polegać na utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję. Wobec tego, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługiwałyby stronie, gdyby zadeklarowany obszar działki rolnej stanowił użytek rolny, utrzymany w stanie, dzięki któremu nadawałby się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, poprzez przeprowadzenie przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 30 września roku, w którym został złożony wniosek. W ocenie organu odwoławczego o spełnieniu powyższej przesłanki w niniejszej sprawie nie może być mowy. Kluczowe znaczenie miały wyniki kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2020 r., która wykazała nieprawidłowości. Na materiale zdjęciowym wyraźnie widać, że na działce występują samosiejki drzew (m.in. brzóz), rozrastające się krzewy, wymieniona działka jest zachwaszczona, z wyrośniętymi i zaschniętymi roślinami nieuprawnionymi. W szczególności na działce znajdowały się chwasty, np. łubin trwały (m.in. fotografie nr: 362, 371, 373, 381), wrotycz pospolity (m.in. fotografie nr: 362, 373, 386), oset (m.in. fotografie nr: 362, 373, 381), szczaw zwyczajny (m.in. fotografia nr 381), pokrzywa (m.in. fotografia nr 366). Samosiejki drzew występowały licznie i w różnych miejscach na działce (m.in. zdjęcia nr: 338-340, 343, 345-347, 362, 363, 368-377, 379-381, 383-394, 397, 398, 402, 403). Organ I instancji wskazał precyzyjnie, które gatunki roślin stanowią gatunki wskaźnikowe dla półnaturalnej łąki świeżej. Widoczne na zdjęciach samosiejki drzew, rozrastające się krzewy, wieloletnie chwasty z zasuszonymi kwiatostanami potwierdzają brak znamion użytkowania rolniczego i początek procesu sukcesji wtórnej, co jest charakterystyczne dla łąk odłogowanych, a zatem nieużytkowanych rolniczo od co najmniej dwóch sezonów wegetacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego stan roślinności wskazuje na naruszenie § 2 rozporządzenia. Natomiast późniejsze fotografie, sporządzone podczas oględzin terenowych w zakresie ustalenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wskazują na fakt, że działka rolna została w istocie poddana zabiegom przywrócenia do działalności rolnej, a zatem zabiegom wychodzącym poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. Na zdjęciach nr: 15, 19 21, 38, 39, 41, 65, 67, 68, 74 sporządzonych podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 28 października 2020 r. widać pozostałości po karczunku drzew i krzewów, a zatem po zabiegu wychodzącemu poza zwykłe metody uprawy trwałych użytków zielonych. Stopień rozwoju krzewów i samosiejek drzew oraz chwastów wskazuje, że niezbędne zabiegi agrotechniczne nie były stosowane w poprzednich latach. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, zgłoszona przez stronę działka rolna nie była na obszarze 11,03 ha użytkiem rolnym, a zatem do tych powierzchni nie mogły zostać przyznane płatności, o które ubiegała się strona. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, w której zakwestionowała oparcie się przez organy na protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2020 r., zarzucając mu nieprawidłowości i ogólnikowość. Ponadto wskazała, że kontrola ta przeprowadzona została przed dniem 30 września, który był terminem wykonania prac pielęgnacyjnych. Zdaniem skarżącej kluczowe powinny być wyniki kontroli z dnia 28 października 2020 r. Skarżąca powołała się również na operat techniczny z dnia 7 maja 2021 r., którego wykonanie zleciła. Końcowo zarzuciła, że nie zostały sporządzone protokoły przesłuchania osób wykonujących czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pismach procesowych skarżąca podniosła dodatkowo, że pierwsza kontrola została przeprowadzona bez jej zgody i przed dniem 30 września 2020 r., a druga kontrola przeprowadzona w dniu 28 października 2020 r. potwierdziła prawidłowość zabiegów. Zarzuciła, że nie otrzymała załączonej do sprawy dokumentacji weryfikacyjnej pierwszej kontroli, zwróciła uwagę na błędy popełnione w protokole z tej kontroli oraz wskazała, że jednostronnie poprawiono pomiar działki. W jej ocenie pomiary te są obarczone wieloma błędami więc są niewiarygodne. Ponadto mapy satelitarne w całym okresie trwania programu rolno-środowiskowego w latach 2017-2021 nie wykazywały zmian powierzchni do dopłat. Na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. pełnomocnik strony wskazał na naruszone w jego ocenie przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Powtórzył również dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreślił m.in., że poprzednie wnioski o płatności były kontrolowane przez organ i żadne nieprawidłowości nie były stwierdzane oraz zarzucił naruszenie art. 64 ust. 2 lit. c, d i f rozporządzenia nr 1306/2013 przez jego niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 9 lipca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 19 kwietnia 2021 r., którą odmówiono M. P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 i nałożono sankcje wieloletnie. Podstawa materialnoprawna powyższych decyzji, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, jest następująca. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami" (...). Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie z art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Za użytek rolny, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1307/2013, uważa się każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Dany obszar można uznać za użytek rolny jedynie wówczas, gdy jest na nim prowadzona działalność rolnicza. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c ww. rozporządzenia, działalność rolnicza oznacza: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. W związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, a w przypadku gruntów, na których znajdują się cenne siedliska przyrodnicze oraz siedliska lęgowe ptaków, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach "Działania rolno-środowiskowo-klimatycznego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - w terminie i zakresie określonych w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Z uwagi na to, że skarżąca deklarowała do płatności przedmiotową działkę rolną w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego - wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże, należy wskazać, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.) rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Jak wynika z informacji znajdującej się w aktach sprawy, wymóg określony przez eksperta przyrodniczego obejmował koszenie w każdym roku realizacji zobowiązania w terminie od 15 czerwca do 30 września. Wobec tego, jak słusznie wskazał organ, płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przysługiwałyby stronie, gdyby zadeklarowany obszar działki rolnej stanowił użytek rolny, utrzymany w stanie, dzięki któremu nadawałby się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, poprzez przeprowadzenie przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 30 września roku, w którym został złożony wniosek. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności, co należy podkreślić, obejmuje spełnienie warunków zarówno w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. W konsekwencji beneficjent musi liczyć się z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna podlegająca zwrotowi. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży po stronie wnioskującego o płatność (por. wyrok NSA z 19 listopada 2021r., I GSK 841/21). W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że strona nie spełniła powyższych wymogów, bowiem stan roślinności na wykluczonej powierzchni wskazywał, że działka była odłogowana przynajmniej od dwóch sezonów wegetacyjnych, a to oznacza, że na dzień złożenia wniosku o płatności na deklarowanej powierzchni (11,03 ha) nie była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z wymogami. Podstawę ustaleń faktycznych w tej kwestii stanowiła kontrola przeprowadzona przez inspektorów terenowych, obejmująca weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności na rok 2020. Kontrola przeprowadzona została w dniu 19 sierpnia 2020 r. przy wykorzystaniu tzw. metody FOTO. Jest to metoda przewidziana w art. 40 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE L 227 z 31.7.2014, s. 69), która przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie kontroli inspektorzy terenowi dysponując ortofotomapą (tj. zdjęcie lotnicze zgłoszonych przez rolnika gruntów) przeprowadzają wizytację terenową, w trakcie której dokonują oceny rolniczego charakteru deklarowanych przez rolnika działek rolnych i określają ich granice, ustalają granice występujących w obszarze działek ewidencyjnych obszarów niekwalifikowanych się do płatności, rodzaj stwierdzonej grupy upraw oraz sporządzają fotografie skontrolowanych gruntów. W drugim etapie opracowaniu podlegają wyniki wizytacji terenowej. W oparciu o ustalone wcześniej w terenie granice upraw przeprowadzany jest pomiar powierzchni działek na ortofotomapach oraz sporządzany jest raport z czynności kontrolnych. Z czynności kontrolnych dokonanych w dniu 19 sierpnia 2020 r. sporządzono w dniu 24 września 2020 r. raport zawierający szkice i dokumentację fotograficzną obrazującą rzeczywisty sposób zagospodarowania działek, w szczególności pokrywającą działki roślinność. Z raportu wynika, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości polegające na niezgodności powierzchni zadeklarowanej (11,43 ha) z powierzchnią stwierdzoną (0,40 ha). Na działce stwierdzono występowanie samosiejek drzew (m.in. brzóz), rozrastające się krzewy, zachwaszczenie, wyrośnięte i zaschnięte rośliny nieuprawnione, a więc takie, które przy prawidłowym realizowaniu podjętego zobowiązania nie powinny występować, tj. w szczególności chwasty, np. łubin trwały (m.in. fotografie nr: 362, 371, 373, 381), wrotycz pospolity (m.in. fotografie nr: 362, 373, 386), oset (m.in. fotografie nr: 362, 373, 381), szczaw zwyczajny (m.in. fotografia nr 381), pokrzywa (m.in. fotografia nr 366). Samosiejki drzew występowały licznie i w różnych miejscach na działce (m.in. zdjęcia nr: 338-340, 343, 345-347, 362, 363, 368-377, 379-381, 383-394, 397, 398, 402, 403). Tymczasem, jak wyjaśnił organ I instancji, gatunkami wskaźnikowymi półnaturalnej łąki świeżej są w szczególności: rajgras wyniosły, grzebienica pospolita, konietlica łąkowa, groszek łąkowy, koniczyna drobnogłówkowa, koniczyna pagórkowa, przywrotniki, jarzmianka większa, dzwonek rozpierzchły, szafran spiski, szelężniki. Znajdująca się zatem na działce roślinność wskazywała na brak znamion użytkowania rolniczego i początek procesu sukcesji wtórnej, co jest charakterystyczne dla łąk odłogowanych, a zatem nieużytkowanych rolniczo od co najmniej dwóch sezonów wegetacyjnych. Powyższych ustaleń skarżąca nie zdołała podważyć. Znajdują one potwierdzenie w raporcie z kontroli sporządzonym w dniu 24 września 2020 r. i załączonym do niego materiale zdjęciowym. Zgodzić również należy się z organem odwoławczym, że późniejsze fotografie, sporządzone podczas oględzin terenowych w dniu 28 października 2020 r., wskazują na fakt, że działka rolna została w istocie poddana zabiegom przywrócenia do działalności rolniczej, a zatem zabiegom wychodzącym poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy. Na wskazanych przez organ zdjęciach (nr: 15, 19, 21, 38, 39, 41, 65, 67, 68, 74) sporządzonych podczas oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu 28 października 2020 r. widać pozostałości po karczunku drzew i krzewów, a zatem po zabiegu wychodzącym poza zwykłe metody uprawy trwałych użytków zielonych. Zakres wykonanych prac potwierdza zatem wniosek, że wcześniej działka rolna nie była utrzymywana w stanie, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013, a tym samym nie został spełniony warunek przyznania płatności wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - działka nie spełniała definicji kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy. Zdaniem Sądu raport z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, a podniesione przez skarżącą zarzuty negujące tę wiarygodność nie są zasadne. Wskazać należy, że raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady – dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności (por. wyrok NSA z 11 listopada 2016 r., II GSK 1069/15). Przede wszystkim, nietrafne są zarzuty kwestionujące wiarygodność wyników kontroli z dnia 19 sierpnia 2020 r. i dokonanych w jej trakcie pomiarów. Błędy jakie wytknęła strona skarżąca – brak zdjęć na szkicu i błędnie zastosowany kod DR49, czyli kod o treści "do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego" - zostały zauważone przez osoby zatwierdzające wyniki kontroli i poprawione. Raport został zatwierdzony dopiero po dokonaniu poprawek, w dniu 17 listopada 2020r. W takiej też poprawionej wersji protokół został doręczony stronie. Nie jest więc zasadny zarzut, że stronie nie zostały doręczone "dokumenty weryfikacyjne". Należy też zauważyć, że zasadniczym powodem odmowy przyznania stronie płatności i nałożenia sankcji było stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, co zostało objęte kodem DR13+, a co do tego kodu przy weryfikacji raportu nie stwierdzono błędów. W aktach sprawy znajduje się również pismo przewodnie z dnia 15 grudnia 2020 r. zaadresowane do strony, dotyczące przekazania przez [...] Sp. z o.o. (upoważnieni inspektorzy terenowi) kopii raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W piśmie tym zawarto informację, że przedmiotowa kopia raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nie została jeszcze zatwierdzona przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i może ulec zmianie, a kopia raportu po ewentualnych zmianach zostanie przekazana ponownie. Z akt sprawy wynika, że dalszych zmian w raporcie nie dokonywano, dlatego też stronie nie doręczono raportu po raz kolejny. Skarżąca nie kwestionowała faktu otrzymania pisma z dnia 15 grudnia 2020 r. oraz kopii raportu z dnia 24 września 2020 r. W aktach sprawy znajduje się pocztowy dowód nadania przesyłki zawierającej powyższe dokumenty z dnia 21 grudnia 2020 r. (k. 24 akt administracyjnych). Strona odnosiła się również do treści pisma z dnia 15 grudnia 2020 r. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co dodatkowo potwierdza, że pismo to otrzymała. Wbrew zarzutom skarżącej, w piśmie tym zawarto pouczenie o możliwości zgłoszenia na piśmie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa w terminie 14 dni od daty otrzymania raportu umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych oraz o prawie do wglądu do dokumentacji pokontrolnej, stąd zarzut dotyczący braku tego pouczenia okazał się niezasadny. Odnośnie zarzutu niezawiadomienia strony o terminie kontroli wskazać należy, że organ nie miał takiego obowiązku. Zgodnie z art. 25 rozporządzenia Nr 809/2014, "kontrole na miejscu mogą zostać zapowiedziane, pod warunkiem że nie koliduje to z ich celem lub skutecznością. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum i nie przekracza 14 dni. Jednakże w przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o przyznanie pomocy związanej z produkcją zwierząt gospodarskich lub wniosków o płatność w ramach środków wsparcia związanych z produkcją zwierzęcą lub zobowiązań zgłoszonych zgodnie z art. 14a ust. 5, zapowiedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto, jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności.". Z powyższego przepisu wynika, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Tym samym udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkiem i nie jest wymagany dla ważności wyników z kontroli. Prawo strony do udziału w postępowaniu realizowane jest poprzez doręczenie jej kopii raportu oraz umożliwienie wniesienia zastrzeżeń. Podsumowując, w ocenie Sądu brak jest podstaw do podważania wiarygodności raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2020 r. Kontrola została przeprowadzona według metody FOTO przewidzianej przez prawo, przez upoważnionych do tego inspektorów terenowych, a udział strony w kontroli nie był konieczny. Sam raport został sporządzony prawidłowo, został zweryfikowany i zatwierdzony, został też doręczony stronie wraz z pouczeniem o prawie wniesienia zastrzeżeń. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy oparły swoje ustalenia o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2020 r. Kontrola ta wykazała, że na powierzchni wykluczonej nie były przeprowadzane zabiegi pielęgnacyjne od co najmniej dwóch sezonów wegetacyjnych. Oznacza to, że nie zostały spełnione warunki przyznania wnioskowanej płatności wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - we wniosku do płatności zadeklarowano powierzchnię, na której nie była prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje argument, że w poprzednich latach realizacji tego konkretnego programu rolno-środowiskowego płatności były przyznawane zgodnie ze składanymi wnioskami. Na pytanie Sądu zadane na rozprawie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w latach 2017-2020 nie były przeprowadzane kontrole na miejscu. Należy wyjaśnić, że co do zasady podstawowym źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek rolnika o przyznanie płatności. W celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności, tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzanie kontroli na miejscu nie jest regułą. Oznacza to, że pozytywne wyniki kontroli administracyjnych wniosków o płatności składanych za poprzednie lata nie przesądzają, że w poprzednich latach zadeklarowana powierzchnia była użytkowana rolniczo w sposób prawidłowy. Jeśli zatem organ wykaże w sposób niewątpliwy, że strona składając konkretny wniosek o płatność nie spełniała warunków przyznania płatności, co miało miejsce w tej sprawie, strona nie może skutecznie podnosić, że wcześniej organ nie wykrył nieprawidłowości. Za rzetelność danych podanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami, a jego obowiązkiem jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że wyniki kontroli z dnia 19 sierpnia 2020 r. nie mogły przesądzać o odmowie przyznania płatności z tego względu, że została ona przeprowadzona przed terminem koszenia, upływającym z dniem 30 września 2020 r. Uzyskanie bowiem wnioskowanej płatności na rok 2020 uzależnione było od wykonywania na zadeklarowanej powierzchni zabiegów pielęgnacyjnych w poprzednich sezonach wegetacyjnych, zgodnie z podjętym zobowiązaniem. Zabiegi te nie były wykonywane, na co wskazuje stan roślinności na wykluczonej powierzchni. Rację ma zatem organ stwierdzając, że wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 28 października 2020 r., wskazujące, że powierzchnia stwierdzona wynosi 10,23 ha, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia co do wniosku złożonego na rok 2020. Stan faktyczny stwierdzony w wyniku tej kontroli będzie miał znaczenie dla wniosków o płatności na przyszłe kampanie. Natomiast w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności nie były spełnione warunki do jej przyznania dotyczące prowadzenia na niej działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, powierzchnia wykluczona była bowiem odłogowana od co najmniej dwóch sezonów wegetacyjnych. Z tych samych względów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest przedstawiony przez stronę operat sporządzony w dniu 7 maja 2021 r., który również nie stwierdza stanu faktycznego na deklarowanej powierzchni w roku 2020. Skarżąca powoływała się na decyzję "Starostwa Powiatowego w K. z 2009 r.", dotyczącą powierzchni i klasyfikacji gruntów na zadeklarowanej działce. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest takiej decyzji, niemniej jednak Sąd uznał, że brak tego dokumentu nie uniemożliwia rozpoznania sprawy, bowiem jak słusznie wskazał organ, nie ma on żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom. Działka rolna to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Działka ewidencyjna zaś to wyodrębniony geodezyjnie obszar ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Dla potrzeb pomocy obszarowej decydujące znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu wykorzystywany rolniczo. Nie mogły zostać uwzględnione podniesione na rozprawie zarzuty naruszenia art. 64 ust. 2 lit. c, d i f rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z tymi przepisami, nie nakłada się kar administracyjnych w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem błędu właściwego organu lub innego organu oraz w przypadku gdy błąd ten nie mógł zostać w rozsądny sposób odkryty przez osobę, której dotyczy kara administracyjna (lit. c), dana osoba może dowieść w sposób zadowalający właściwemu organowi, że nie jest winna niewypełnienia obowiązków, o których mowa w ust. 1, lub właściwy organ w inny sposób przekona się, że nie nastąpiło to z winy danej osoby (lit. d); zachodzą inne przypadki, w których nałożenie kary nie jest właściwe; przypadki te mają być określone przez Komisję zgodnie z ust. 6 lit. b) (lit. f). Organ wprawdzie nie rozważał w sprawie możliwości zastosowania tego przepisu, ale też trudno czynić mu z tego powodu jakikolwiek zarzut, skoro ustalone w sprawie okoliczności nie wskazywały na możliwość jego zastosowania. Nie można uznać, że zadeklarowanie przez skarżącą do płatności powierzchni 11,43 ha, w sytuacji gdy do płatności kwalifikowała się jedynie 0,40 ha, było błędem organu albo nie było zawinione przez stronę. Okoliczności takie nie wynikają także z akt sprawy. Podkreślić bowiem należy, że to do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich. Działki rolne, ze względu na zmienny ich charakter, nie są przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów ani innych rejestrów. To producent rolny musi każdorazowo sprawdzić, czy wszystkie zgłaszane działki będą przez niego uprawiane, czy ich stan się nie zmienił, np. w wyniku rozrośnięcia się terenów zadrzewionych, zakrzaczonych, zalanych. To wnioskodawca winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Przepisy dotyczące płatności skonstruowane są w sposób rygorystyczny i dyscyplinujący strony do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2081/18). Z materiału dowodowego sprawy nie wynikały żadne okoliczności, które wskazywałyby na możliwość zastosowania art. 64 ust. 2 lit. c, d i f rozporządzenia nr 1306/2013. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości organy zasadnie orzekły o odmowie przyznania stronie wnioskowanej płatności i nałożyły sankcje na podstawie art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów systemów pomocy przewidzianych w tytule III rozdział 1, 2, 4 i 5 oraz tytule V rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz środków wsparcia, o których mowa w art. 30 i 31 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 niniejszego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100 % wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar. Wyliczona przez organ procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 2.757,50%. Prawidłowo zatem organ zastosował przepis art. 19a ust. 1 ww. rozporządzenia nr 640/2014. Organ szczegółowo przedstawił w zaskarżonej decyzji sposób wyliczenia wysokości kary. Strona nie podnosiła żadnych zarzutów co do wyliczenia kwoty sankcji, również Sąd nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Reasumując uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd oddalił skargę. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).