III OSK 2615/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 357/23 w sprawie ze skargi D.S. na zarządzenie pokontrolne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 stycznia 2023 r. nr DI.7024.1.42.2022.MMJ w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od D.S. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 357/23, po rozpoznaniu skargi D.S. (dalej "skarżący") na zarządzenie pokontrolne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej "ZWIOŚ", "organ") z dnia 27 stycznia 2023 r., nr Dl.7024.1.42.2022.MMJ, w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska: I. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne, II. zasądził od ZWIOŚ na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. ZWIOŚ zarządzeniem pokontrolnym nr Dl.7024.1.42.2022.MMJ z dnia 27 stycznia 2023 r. – wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824, dalej "u.o.i.ś.") – skierowanym do skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], nakazał: "Przestrzegać przepisu art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.) przy wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych pochodzących z parowej myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...]". W uzasadnieniu tego zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie w dniach od 26 września 2022 r. do 19 stycznia 2023 r. stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Kontrola wykazała, iż w związku z eksploatacją myjni powstają ścieki przemysłowe zawierające resztki środków chemicznych oraz substancje ropopochodne. Ścieki z myjni samochodowej wraz ze ściekami bytowymi odprowadzane są do zbiornika bezodpływowego, a następnie wywożone wozem asenizacyjnym na oczyszczalnię ścieków w [...]. Analiza przedłożonych kart charakterystyki produktów używanych do czyszczenia i mycia pojazdów wykazała, że jeden z preparatów o nazwie ALU Strong zawiera w składzie m.in. kwas fluorowodorowy i kwas fosforowy. Z uwagi na właściwości chemiczne powyższych kwasów oraz sposób zastosowania preparatu ścieki odprowadzane z myjni mogą zawierać fluorki i związki fosforu. Ponadto oględziny zbiornika bezodpływowego, do którego odprowadzane są ścieki z myjni, wykazały obecność filmu charakterystycznego dla substancji ropopochodnych. W toku oględzin stwierdzono również, że instalacja odprowadzająca ścieki przemysłowe z myjni samochodowej nie została wyposażona w separator substancji ropopochodnych. ZWIOŚ wyjaśnił, że zgodnie z poczynionymi w toku kontroli ustaleniami ścieki przemysłowe odprowadzane z myjni samochodowej w [...] zawierają substancje szkodliwe dla środowiska wodnego (m.in. związki fosforu, fluorki i węglowodory ropopochodne) wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, których wprowadzanie w ściekach przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Dodatkowo w wyniku kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot nie posiada wymaganego uregulowania formalnoprawnego. Pismem z dnia 1 marca 2023 r. skarżący wniósł do WSA w Szczecinie skargę na opisane zarządzenie pokontrolne, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na treść wydanego zarządzenia, tj.: a) art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący wprowadza do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ww. ustawy, tj. korzysta z wód w sposób szczególny, w sytuacji gdy organ w ramach prowadzonych czynności kontrolnych nie wykonał żadnych badań pozwalających na stwierdzenie, że substancje takie faktycznie znajdują się w odprowadzanych przez skarżącego ściekach, b) art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżący winien legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym w sytuacji, gdy nie korzysta on z wód w sposób, dla którego takie pozwolenie jest wymagane; 2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., polegające na wydaniu przez organ zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu podstawy, a prowadzone przez niego postępowanie winno zostać umorzone. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ. W odpowiedzi na skargę ZWIOŚ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że protokół z kontroli został podpisany przez kontrolowanego bez wnoszenia uwag i zastrzeżeń. W dniu 22 czerwca 2023 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał w szczególności, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Do tego typu aktów nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ akty te są wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań. Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Treść zarządzenia pokontrolnego powinna być sformułowana konkretnie, a tym samym precyzyjnie wskazywać, jakie obowiązki nakładane są na zobowiązanego. Adresat zarządzenia w oparciu zalecenia zawarte w takim akcie powinien móc ustalić jednoznacznie, jakie działania ma wykonać i w jakim czasie o tych działaniach powiadomić organ ochrony środowiska. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie pokontrolne, w sentencji zobowiązujące do: "niezwłocznego przestrzegania przepisu art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 3 Prawo wodne" – nie wskazuje natomiast należycie, jakie działania ma podjąć zobowiązany podmiot oraz w jakim czasie powiadomić o nich organ ochrony środowiska. Treść przedmiotowego zarządzenia sprowadza się do "przypomnienia" czy też pouczenia adresata o obowiązkach ciążących na nim z mocy obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. Okoliczność, że z uzasadnienia zarządzenia kontrolnego można wyinterpretować, iż organ prawdopodobnie zmierzał do nałożenia na kontrolowanego obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz ewentualnie do wyeliminowania substancji zawierających fluorki i związki fosforu np. poprzez zmianę użytkowanych preparatów czyszczących w myjni, względnie także ewentualnej instalacji separatora substancji ropopochodnych – nie sanuje opisanej wadliwości zalecenia. Tym samym sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w badanym kształcie, tj. bez wskazania konkretnych, należycie opisanych i weryfikowalnych czynności, które kontrolowany ma obowiązek podjąć, a następnie powiadomić po tym organ w wyznaczonym terminie – przesądza o wadliwości zaskarżonego aktu. W szczególności jeśli organ zmierzał do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, instalacji separatora substancji ropopochodnych lub eliminacji poszczególnych preparatów stosowanych w procesie czyszczenia pojazdów, winien był jednoznacznie wskazać na oczekiwane działania, których podjęcie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien też jednoznacznie wskazać termin, w którym zobowiązany podmiot ma poinformować organ o podjętych działaniach, a tego określenie "niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia" nie spełnia. Jednocześnie mająca miejsce już po kontroli rezygnacja przez skarżącego z używania preparatu zawierającego kwas fluorowodorowy oraz kwas fosforowy wymuszają również dalszą interpretację nałożonego zobowiązania, tj. czy w takim przypadku kontrolowany doprowadził do stanu "przestrzegania" wymienionych w zarządzeniu pokontrolnym przepisów ustawy Prawo wodne, czy też powinien podejmować jeszcze inne działania, w tym w szczególności ewentualnie wystąpić o pozwolenie wodnoprawne. Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie daje również odpowiedzi, czy zainstalowanie przez skarżącego separatora substancji ropopochodnych będzie skutkowało brakiem potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd I instancji zauważył, że zarzuty te koncentrują się na kwestionowaniu wyników kontroli, a tymczasem w badanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w protokole z kontroli organ ochrony środowiska stwierdził nieprawidłowość w postaci "wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego". Działanie to oceniono jako naruszenie 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne (pkt 2 Ip. 1 protokołu). Do protokołu kontrolowany w przewidziany prawem sposób nie wniósł zastrzeżeń, mimo stosowego pouczenia. W tej sytuacji organ był uprawniony do wydania stosownego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z powołanym przepisem zarządzenie pokontrolne wydaje się "na podstawie ustaleń kontroli", a więc powinno ono stanowić konsekwencję stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości. Nie jest bowiem rolą organu ochrony środowiska wydającego zarządzenie pokontrolne ustalać stan faktyczny w sposób niezależny od ustaleń zawartych w protokole kontroli, odrywając się od tych ustaleń, mimo że zostały one w prawem przewidzianej formie zaakceptowane przez stronę. Odnosząc się z kolei do twierdzeń skargi dotyczących ustaleń organów nadzoru budowlanego w zakresie weryfikacji, czy w wykorzystywanej przez skarżącego nieruchomości doszło do samowoli budowalnej (zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia) – Sąd I instancji zauważył, że odnośne postępowanie dotyczyło innego przedmiotu. Pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 357/23, wywiódł ZWIOŚ (dalej również jako "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, będącego wynikiem przyjęcia, że organ nałożył na kontrolowanego w zarządzeniu pokontrolnym obowiązek bez wskazania konkretnych, należycie opisanych i weryfikowalnych czynności, które zobowiązany ma podjąć i powiadomić po tym organ w wyznaczonym terminie oraz że z zarządzenia pokontrolnego nie wynika, czy działania podjęte przez kontrolowanego w czasie kontroli doprowadziły do stanu "przestrzegania" wymienionych w zarządzeniu przepisów ustawy Prawo wodne czy też kontrolowany powinien podejmować jeszcze inne działania, w tym szczególności ewentualnie wystąpić o pozwolenie wodnoprawne, a także czy zainstalowanie przez kontrolowanego separatora substancji ropopochodnych będzie skutkowało brakiem potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego – podczas gdy zarządzenie pokontrolne w swojej treści wskazuje wyraźnie, że organ zarządził usunięcie stwierdzonych, w czasie kontroli przeprowadzonej w okresie od 26 września 2022 r. do 19 stycznia 2023 r., nieprawidłowości poprzez uzyskanie wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na podstawie art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 3 ustawy Prawo wodne; b) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., przez błędną jego wykładnię w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego polegającą na przyjęciu, że organ nie wskazał w sposób jednoznaczny terminu realizacji obowiązku informacyjnego, w którym zobowiązany podmiot winien poinformować organ o podjętych działaniach służących wyeliminowaniu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od 26 września 2022 r. do 19 stycznia 2023r. – podczas gdy w zarządzeniu pokontrolnym termin na powiadomienie organu o podjętych działaniach jest wskazany w sposób jednoznaczny jako dzień 28 lutego 2023 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, naruszającej określoną przez art. 133 § 1 p.p.s.a. dyrektywę orzekania na podstawie akt sprawy, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd w swoim orzeczeniu stanu sprawy w sposób niezgodny z treścią zarządzenia pokontrolnego uznając, że organ nie wskazał terminu na poinformowanie organu o podjętych działaniach (wskazanie "niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia" tego warunku nie spełnia), a co za tym idzie, wydanie orzeczenia na podstawie ustaleń Sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy – podczas gdy przeprowadzenie kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego w sposób prawidłowy doprowadziłoby Sąd do uznania, że z treści zarządzenia pokontrolnego w sposób jednoznaczny wynika termin na powiadomienie organu o podjętych działaniach i jest on wskazany jako dzień 28 lutego 2023 r., natomiast wskazanie "niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia" odnosi się nie do terminu poinformowania organu o podjętych działaniach, a jest wskazaniem terminu na podjęcie przez zobowiązany podmiot działań naprawczych, czyli zmierzających do usunięcia stwierdzonych podczas kontroli naruszeń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało w konsekwencji niezasadnym wydaniem wyroku uchylającego zarządzenie pokontrolne; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający dyrektywom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., co przejawia się zwłaszcza w przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. poprzez uznanie, że zarządzenie pokontrolne nie wskazuje w jakim czasie zobowiązany podmiot winien powiadomić organ ochrony środowiska o podjętych działaniach i uczynienie zarzutu organowi, że wskazanie terminu "niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia" tego warunku nie spełnia – podczas gdy w zarządzeniu pokontrolnym organ wyraźnie wskazał termin na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28 lutego 2023 r. wraz z podaniem adresu pod jakim powyższą informację należy przedłożyć – co powoduje, że Sąd nie przedstawił jednoznacznie i konkretnie organowi wskazań co do prawidłowego sporządzenia zarządzenia pokontrolnego w miejsce aktu uchylonego w zakresie wskazania terminu, a tym samym uniemożliwia organowi realizację zasady związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, o jakiej mowa wart. 153 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało w konsekwencji niezasadnym wydaniem wyroku uchylającego zarządzenie pokontrolne; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., bowiem norma z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jako podstawa prawnego wydanego orzeczenia została wskazana przez Sąd niewłaściwie – nie znajdowała ona w sprawie zastosowania, gdyż przepis ten stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, natomiast zarządzenie pokontrolne nie jest tego rodzaju rozstrzygnięciem i podlega ono ewentualnemu uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a, natomiast uznanie przez Sąd, że zarządzenie pokontrolne nie wskazuje należycie jakie działania ma podjąć zobowiązany podmiot oraz w jakim czasie ma powiadomić o nich organ ochrony środowiska, doprowadziło do niezasadnego uchylenia zarządzenia pokontrolnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji bowiem gdy zarządzenie pokontrolne wskazuje jednoznacznie, że organ nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a terminem na powiadomienie organu o podjętych działaniach jest wskazany w zarządzeniu dzień 28 lutego 2023 r. – Sąd winien zastosować art. 151 p.p.s.a. oddalając w całości skargę zobowiązanego podmiotu (skarżącego w postępowaniu przed WSA w Szczecinie), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało w konsekwencji niezasadnym wydaniem wyroku uchylającego zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o: 1) uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; 2) uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s,a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w pozostałych przypadkach; 3) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 20 września 2023 r. skarżący odpowiedział na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej – według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Przed odniesieniem się wprost do okoliczności niniejszej sprawy i zarzutów skargi kasacyjnej warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej u.i.o.ś.), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na tle tych i analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – wskazuje się mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 662–663). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym). Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22). Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23). W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że "kontrolowane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne, w sentencji zobowiązujące do: »niezwłocznego przestrzegania przepisu art. 389 pkt 2 w związku z art. 34 pkt 3 Prawo wodne«, nie wskazuje należycie jakie działania ma podjąć zobowiązany podmiot". Skarżący kasacyjnie kwestionuje tę ocenę Sądu I instancji zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny. W tym kontekście trzeba ponownie zauważyć, że w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. nie zostały sprecyzowane wymogi co do części dyspozytywnej zarządzenia pokontrolnego, toteż podlega ona kształtowaniu w zależności od okolicznego przypadku i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Powinna ona również uwzględniać właściwości zarządzenia pokontrolnego jako aktu o charakterze sygnalizacyjnym, określającego ramowe kierunki postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie: "W zarządzeniach pokontrolnych organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie może na kontrolowany podmiot lub jego kierownika nałożyć bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Służą do tego inne instrumenty prawne" (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3/2011, s. 99). Z tego względu nie można podzielić stanowiska Sądu I isnatncji, jakoby z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. wynikał in genere wymóg pełnego sprecyzowania powinnych działań prowadzących do osiągnięcia skutku w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Okoliczności niniejszej sprawy też nie dają podstaw do wyprowadzenia takiego wymogu. Odwołanie się w części dyspozytywnej zarządzenia pokontrolnego do konieczności przestrzegania określonych przepisów (których naruszenie stwierdzono podczas kontroli) przy wprowadzaniu do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych pochodzących z parowej myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...] – należy uznać za wystarczające; jest rzeczą oczywistą, że stwierdzoną nieprawidłowość można usunąć przez uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego względnie przez zaniechanie działań, które tego pozwolenia wymagają. Naruszenia prawa w zarządzeniu pokontrolnym można by upatrywać w sytuacji poniekąd odwrotnej, a mianowicie gdyby zarządzenie to stanowiło o działaniach bardzo konkretnych i zarazem nieadekwatnych do stwierdzonej nieprawidłowości (nieefektywnych, nieracjonalnych, nieprowadzących do osiągniecia zamierzonego skutku). Należy przy tym zaznaczyć, że odmienną kwestią jest wymóg precyzyjnego zidentyfikowania i określenia w zarządzeniu pokontrolnym samej nieprawidłowości, w tym wskazanie normy, która została naruszona – ten wymóg zaskarżone zarządzenie spełnia, zwłaszcza gdy postrzega się je łącznie z protokołem kontroli. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził ponadto, że kontrolowane zarządzenie nie wskazuje należycie, w jakim czasie zobowiązany podmiot ma powiadomić o podjętych działaniach organ ochrony środowiska. Skarżący kasacyjnie kwestionuje tę ocenę zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. oraz zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 146 § 1 i art. 153 p.p.s.a. Zarzuty te jawią się jako zasadne. Wszak w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym stwierdzono nader wyraźnie: "Wyznaczam termin przesłania pisemnej informacji w zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28.02.2023 r." Sąd I instancji wskazał dalej, że organ powinien "jednoznacznie wskazać termin, w którym zobowiązany podmiot ma poinformować organ o podjętych działaniach, czego wskazanie »niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia« nie spełnia". Sąd I instancji, jak się wydaje, nie dostrzegł zatem różnicy między terminem realizacji części dyspozytywnej zarządzenia ("niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia") a terminem wykonania obowiązku notyfikacyjnego (18.02.2023 r.). Termin wykonania obowiązku notyfikacyjnego został określony – o czym była już mowa wyżej – precyzyjnie i prawidłowo. W tym miejscu warto dodać, że określenie "niezwłocznie", użyte w kontekście terminu realizacji części dyspozytywnej zarządzania, również nie budzi wątpliwości. Trzeba bowiem mieć na względzie tę cechę zarządzenia pokontrolnego, która polega na braku zdolności kreowania tudzież modyfikowania praw i obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa bądź skonkretyzowanych uprzednio w drodze decyzji. Zarządzenie pokontrolne jest w założeniu zrelatywizowane do praw i obowiązków istniejących – takich, które już wcześniej, nawet przed jego wydaniem, były, aktualne i powinny być wykonywane. Zarządzenie pokontrolne powinności ich wykonywania nie ustanawia – nie może też tej powinności przerwać ani odroczyć w czasie. Niedopuszczalna byłaby zatem taka redakcja zarządzenie pokontrolnego, która mogłaby sugerować, że stwierdzona nieprawidłowość zostaje na jakiś czas "zalegalizowana". Stąd w doktrynie formułowany jest nawet pogląd, że "w zarządzeniach należy określić termin na przekazanie informacji, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., ale nie można ustalić terminu dotyczącego wykonania działań, które mają eliminować stwierdzone naruszenia" (zob. T. Czech, Zarządzenie pokontrolne..., s. 99). Zdaniem Sądu, posłużenie się w zarządzeniu pokontrolnym określeniem "niezwłocznie", które w istocie nie odracza istniejącej powinności, lecz akcentuje jej aktualność, jest dopuszczalne i nie powoduje wątpliwości co do tego, kiedy należy dane działania wykonać. Rozstrzyganie o zasadności ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, odwołującego się przede wszystkim do przepisów wynikowych, byłoby obecnie przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie 203 pkt 2 p.p.s.a.