I SA/Wa 2363/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr DSZ-V.4321.1.371.2022.MD w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 17 grudnia 2021 r. nr PS.IV.9470.3.321.2021.AW; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz B. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr DSZ-V.4321.1.371.2022.MD Minister Rodziny i Polityki Społecznej, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), a także art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. z dnia 17 grudnia 2021 r. nr PS.IV.9470.3.321.2021.AW odmawiającą B. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem G. K. . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że wniosek B. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został przekazany do O. Urzędu Wojewódzkiego w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z akt sprawy wynika, że mąż wnioskodawczyni G. K. posiada prawo do renty na terytorium Niemiec. Z uwagi na powyższe Wojewoda Opolski uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. Wojewoda odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, powołując się na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem organ stwierdził, że niepełnosprawność G. K. istnieje od 61. roku życia. W odwołaniu od tej decyzji B. K. powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności części normy prawnej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą z niepełnosprawnością ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 wskazano, iż skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Minister uznał zatem, że skoro niepełnosprawność G. K. istnieje od dnia 1 marca 2020 r., tj. od 61. roku życia, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał ponadto, że strona pozostaje w związku małżeńskim z osobą, na którą wnioskowane jest świadczenie, a z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni legitymowała się dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność. B. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wskazany przepis nie został uznany za niezgodny z Konstytucją, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny uznał go za niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, w takim też zakresie przepis ten utracił moc, a jako taki nie może stanowić podstawy odmowy przyznania na rzecz odwołującej świadczenia. Skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przejawiające się niewydaniem przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję Wojewody i orzeczeniem co do istoty sprawy oraz utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została na podstawie przepisu częściowo uznanego za niekonstytucyjny, wobec czego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno zostać skarżącej przyznane, a także naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o przepis, których utracił moc wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 jest wyrokiem zakresowym, a istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazane w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Powołując się na uzasadnienie przywołanego wyroku Trybunału, a także na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podkreśliła, że do czasu wprowadzenia przez ustawodawcę zmian w zakresie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy wydające decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rozpatrujące sprawę na podstawie wniosku złożonego przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek każdorazowo badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Brak jest zatem podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z powodu wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji jako zasadniczą przyczynę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem powołały niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nie jest sporne w tej sprawie, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała w 61. roku życia. Nie budzi zatem wątpliwości, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności, ustanowiona w omawianym przepisie, nie została spełniona. Nie można jednak abstrahować, jak czyni to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, od faktu, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podkreśla się w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wprawdzie powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej, jednak jego skutkiem jest konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 108/17; ten oraz powoływane dalej wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż zostało to określone w tym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ winien dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1530/20; z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19; z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16). Powoływane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Trybunału dotyczące konieczności dokonania zmian ustawodawczych nie oznacza, że wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt I OSK 984/20, a także powoływane w tym wyroku orzecznictwo i piśmiennictwo). Przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez organ oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ustawy, ze względu na treść uzasadnienia takiego orzeczenia, od chwili jego wejścia w życie, nie miałoby żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu w kształcie treści normatywnej zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1079/17). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wszystkich przywoływanych wyżej wyrokach, a w konsekwencji uznaje, że decyzje organów obydwu instancji, które jako podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjęły wyłącznie okoliczność, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała w 61. roku życia, winny zostać uchylone. Niedopuszczalne było bowiem, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, przyjęcie jako podstawy materialnoprawnej decyzji odmownej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w takim zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Przepis ten został bowiem w tym zakresie uznany za niezgodny z Konstytucją. Jako niezrozumiałe Sąd ocenił natomiast zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą, na którą wnioskowane jest świadczenie, a z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni legitymowała się dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność. Organ po pierwsze nie wyjaśnił, czy powyższa konstatacja stanowiła również podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, a po drugie nie wskazał przepisu, który stanowiłby, że w opisanej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak powyższy przepis nie ma zastosowania, jeżeli o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ubiega się małżonek osoby wymagającej opieki. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem, że przepis ten stałby w sprzeczności z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi z kolei, że uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego może być także małżonek osoby wymagającej opieki. Niewątpliwie racjonalny ustawodawca nie przyznałby małżonkowi uprawnienia do ubiegania się o przyznanie świadczenia, jednocześnie wykluczając jego przyznanie odrębnym przepisem, dodatkowo stanowiąc, że sprawujący opiekę małżonek, aby uzyskać świadczenie, musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu i oceni, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, przy czym zobowiązany będzie pominąć tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).