I OSK 1157/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2363/22 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 listopada 2022 r. I SA/Wa 2363/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B.K. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (Minister) z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Opolskiego z [...] grudnia 2021 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę Skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie Sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny (TK), w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 21 października 2014 r., w sprawie pod sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), zwanego dalej "wyrokiem TK K 38/13", wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; 2) art. 71 ust. 3 w związku z art 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o TK“ poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku TK K 38/13, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały wyrok TK K 38/13. W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Na podstawie ww. zarzutów Minister wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA Warszawie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art 151 p.p.s.a.; albo ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie Minister wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu od Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Wojewoda odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem organ stwierdził, że niepełnosprawność G.K. istnieje od 61 roku życia. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł o niekonstytucyjności części normy prawnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą z niepełnosprawnością ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Minister uznał, że skoro niepełnosprawność G.K. istnieje od 1 marca 2020 r., tj. od 61 roku życia, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał ponadto, że strona pozostaje w związku małżeńskim z osobą, na którą wnioskowane jest świadczenie, a z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni legitymowała się dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Podkreślił, że wprawdzie powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej, jednak jego skutkiem jest konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Sąd Wojewódzki uznał, że stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później niż zostało to określone w tym przepisie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ winien dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jako niezrozumiałe Sąd Wojewódzki ocenił również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu, że Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą, na którą wnioskowane jest świadczenie, a z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni legitymowała się dokumentem potwierdzającym niepełnosprawność. Podkreślił, że organ po pierwsze nie wyjaśnił, czy powyższa konstatacja stanowiła również podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, a po drugie nie wskazał przepisu, który stanowiłby, że w opisanej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Odnosząc się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej. Jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (patrz: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39). Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85, wyrok NSA z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, OSP 2001/5/82 z glosą L. Leszczyńskiego; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. jest w niniejszej sprawie jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tej grupy osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. Z uwagi na to, że unormowanie art. 17 ust. 1b pkt 1 tylko w części jest niekonstytucyjne, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W rezultacie sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to, jak wynika z powyższych rozważań, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku TK, według której, “skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia przepisu art. 17 ust. 1b jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1- 4 Konstytucji RP. Nadto, skoro TK nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 ust. 1 Konstytucji, wyrok TK nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności zakwestionowanej części przepisu. (por. Janusz Trzciński, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/3/15; Marcin Wiącek, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/153; Grzegorz Wąsiewski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/136; Michał Ziółkowski, glosa do uchwały SN z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/185). Podsumowując odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o niekonstytucyjne kryterium jest niedopuszczalna, co prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji. Tym samym zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji, niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), dalej jako "u.T.K.". Skarżący Minister zarzucił Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne pominięcie tych przepisów w procesie wykładni wyroku o sygn. K 38/13, co miało prowadzić do błędnej oceny interpretacji dokonanej przez organy. Zarzut ten jest chybiony, albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował wskazanych przepisów u.T.K., lecz dokonał prawidłowej wykładni skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, opierając się przede wszystkim na jego sentencji, która zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczna. Uzasadnienie orzeczenia TK, choć stanowi istotny kontekst interpretacyjny, nie modyfikuje normatywnej treści sentencji. Sąd Wojewódzki prawidłowo odczytał wynikające z sentencji wyroku o sygn. K 38/13 konsekwencje dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., uznając niedopuszczalność opierania rozstrzygnięcia na kryterium uznanej niekonstytucyjności. W świetle powyższych rozważań, oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i słusznie uchylił decyzje organów obu instancji opierające się na niekonstytucyjnym kryterium. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.