II SAB/Wa 743/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawa ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca, zwana dalej "Spółką", zarzuciła Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2024 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku - poprzez niezwłoczne udostępnienie skarżącemu żądanej informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie przez organ: art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi publicznej i zaniechanie jej udostępnienia, art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o informacji, poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej, art. 2 i 10 ust. 1 ustawy o informacji, poprzez bezpodstawne nie udostępnienie wskazanych we wniosku informacji, które - jako dotyczące zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, stanowiące oświadczenie wiedzy oraz skierowane na zewnątrz - stanowią "publiczne", w rozumieniu ustawy o informacji, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji, poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w ustawowym terminie. Uzasadniając skargę rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano m.in.: Spółka złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów, przesłanych przez organ do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, zwanego dalej "[...] Inspektorem" - w tym pisma, które wpłynęło do niego [...] października 2024 r. w sprawie znak [...], w przedmiocie zweryfikowania statusu aptek ogólnodostępnych Spółki zlokalizowanych w [...] (pod trzema wymienionymi adresami) - oraz wszystkich innych pism, jakie w tej sprawie wpłynęły, bądź organ wysłał do [...] Inspektora, wszystkie pisma dotyczą Spółki i prowadzonej przez nią działalności aptecznej, do dnia złożenia skargi - 20 listopada 2024 r. - organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o informacji; poinformował jedynie Spółkę - pismem z [...] listopada 2024 r. - że wnioskowane pisma mają charakter wewnętrznej korespondencji, służącej realizacji zadań nadzoru farmaceutycznego, zgodnie z art. 1 ustawy o informacji, każda informacja o sprawach publicznych stanowi "publiczną"; będące przedmiotem wniosku dokumenty stanowią ponadto "urzędowe" - podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o informacji; organ, jest zobowiązany - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 danego aktu, do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej, dla rozstrzygnięcia, czy dana informacja stanowi publiczną w rozumieniu ustawy o informacji, bez znaczenia jest, czy stanowi ona "wyraz stanowiska organu", czy też dotyczy wymiany informacji pomiędzy organami; w ustawie o informacji nie wprowadzono bowiem tych przesłanek - dla oceny charakteru prawnego wnioskowanej informacji; wskazując, że "dokumenty wewnętrzne" nie stanowią informacji publicznej, organ wykreował de facto nową przesłankę negatywną udostępniania informacji; nie ma ona oparcia w obowiązujących przepisach, wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że urzędowym - w rozumieniu ustawy o informacji - jest dokument, stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz; odróżnia go to m.in. od "dokumentu wewnętrznego" - który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych; dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu, będącego formą działalności danego podmiotu (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 851/10 i 1883/14, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, opubl. OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122); jak przyjmuje się w orzecznictwie, cechą dokumentów wewnętrznych jest, że wytworzono je tylko na potrzeby podmiotu, który to uczynił i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz - nie wykorzystano ich bezpośrednio w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (tak: P. Szustakiewicz "Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych", opubl. w Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, str. 62; oraz wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1139/15 - dostępny w CBOSA), dokumenty wewnętrzne są przydatne wprawdzie w realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu; służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące - co do sposobu załatwienia sprawy; nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak: wyroki NSA o sygn. akt I OSK 707/10, 2130/11 oraz 2649/15 - dostępne w CBOSA), nie można więc uznać, że wskazane we wniosku pisma, o których udostępnienie wnioskowała Spółka, stanowią dokument wewnętrzny; wytworzył je organ, zaś skierował na zewnątrz - do [...] Inspektora, który - w oparciu o te dokumenty - podejmuje czynności względem Spółki; tym samym nie można uznać, że pisma te są dokumentami wewnętrznymi - niepodlegającymi udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono: skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności stanowisko organu w sprawie publicznej, to a contrario waloru takiego nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej - dotyczącej innego podmiotu i naruszenia jego interesu prawnego; sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy, określonej osoby lub podmiotu; nie można bowiem - wnioskując na podstawie ustawy o informacji, starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie; z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny nie zaś subiektywny; sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu (tak wyrok NSA o sygn. I OSK 2794/19 - dostępny w CBOSA), z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwala się pogląd, że pisma - składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą - nie mają waloru informacji publicznej; ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, które mają znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa; przedmiotem wniosku była realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów; wskazuje to fakt, że - co wynika z treści wniosku - Spółka wystąpiła o korespondencję, dotyczącą należących do niego ogólnodostępnych aptek - zlokalizowanych w [...]; wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o informacji; zgodnie z orzecznictwem, jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to nie dotyczy on - z tego właśnie powodu - sprawy publicznej, w przedmiotowej sprawie organ - pismem z [...] listopada 2024 r., - poinformował Spółkę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o informacji; odpowiedź przekazano w przewidzianym dla udostępnienia informacji publicznej terminie. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo,o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności - w szczególności, czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że - gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją - powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji - chodziło o dokumenty stanowiące korespondencje pomiędzy organem oraz [...] Inspektorem, dotycząca trzech aptek, prowadzonych przez Spółkę w [...] - zaś organ nie udzielił jej w zakresie żądania w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentował przy tym stanowisko - przedłożone w piśmie do Wnioskodawcy, z zachowaniem terminu z art. 13 ust. 1 wskazanego aktu - że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w danym akcie. Nie jest sporne natomiast, że organ należy do obowiązanych udostępniać informacje publiczne (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji) i dysponowanie przezeń wnioskowaną informacją. Organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o informacji. Zasadne jest stanowisko skargi. Wobec uprzedniego szerokiego przywołania danej argumentacji jej ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Odnosząc się do stanowiska, sformułowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, należy jedynie dodać, że w przedmiotowej sprawie - co trafnie wywodzi Spółka, przywołując stosowne poglądy judykatury - żądane dokumenty nie mogą być uznane za "wewnętrzne" - a więc z tego tytułu niepodlegającą udostępnieniu. Stanowią one bowiem korespondencję pomiędzy dwoma, odrębnymi organami administracji (różnego szczebla), wyposażonymi we własne kompetencje - tak m.in. art. 115 ust. 1 pkt 3, 4, 8 i 9 oraz art. 120 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 686 ze zm.). Są więc dokumentami urzędowymi, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o informacji. Mając taki charakter podlegają udostępnieniu wobec brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 2 jak też art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o informacji (wyliczenie tam zawarte jest przy tym przykładowe). Charakteru dokumentu jako urzędowego nie pozbawia ich - podkreślana przez organ - okoliczność, że dotyczą one sprawy indywidualnej - kwestii funkcjonowania trzech aptek, zlokalizowanych w [...] zaś prowadzonych przez Spółkę. Skierowane w tej kwestii - na zewnątrz własnej struktury organizacyjnej - stanowiska organów, wyposażonych w kompetencje władcze, przypisane administracji publicznej (tu podmioty kontrolne), stanowią niewątpliwie dokumenty urzędowe, a więc także nośnik informacji publicznej. Kwalifikacji tej nie może zmieniać podkreślana przez organ okoliczność, że określona korespondencja dotyczy aptek, prowadzonych przez samego wnioskującego o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność tak nie może mieć bowiem znaczenia w kontekście oceny, czy informacja ma charakter publicznej - wpływać więc na zakres prawa dla określonego wnioskodawcy do jej uzyskania. Nie można podzielić stanowiska organu, jakoby znaczenie w sprawie mógł mieć fakt, że określona korespondencja dotyczy indywidulanie konkretnych aptek - prowadzonych przez Spółkę. Skoro wiąże się ona z wykonywaniem ustawowych zadań - w zakresie nadzoru farmaceutycznego - nie sposób uznać, aby informacje której nośnikiem jest określone pismo można było traktować jako "prywatną" - nie mającą charakteru publicznego. Kluczowy jest tu bowiem związek z wykonywaniem przez organ administracji swoich funkcji - w zakresie kompetencji publicznych - nie zaś charakter danej sprawy - tu indywidualna. Sąd w tym składzie podziela z kolei prezentowane obecnie w judykaturze stanowisko, gdzie wskazano, że sama konkretna użyteczność informacji dla celów prywatnych wnioskodawcy nie wyłącza możliwości żądania jej udostępnienia - gdy w istocie dotyczy ona generalnie spraw publicznych. Odmienne rozumienie - określających ramy udostępnienia informacji publicznej - przepisów prowadziłoby do absurdalnego skutku (intencji ustanowienia takich reguł nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy), gdzie określoną informację - ze swego charakteru stanowiącą "publiczną", gdyż dotyczącą funkcjonowania państwa i jego instytucji - mogłaby pozyskać każda osoba, z wyjątkiem tej faktycznie nią aktualnie zainteresowanej - w kontekście swej sytuacji osobistej (własnych interesów). Przy takim rozumieniu regulacji, osoba taka musiałby w istocie korzystać z pomocy niejako "pośrednika", który nie byłby bezpośrednio zainteresowany pozyskaniem informacji dla własnych celów, a więc mógł o nią skutecznie wystąpić. Przyjęcie takiej koncepcji za właściwą nie realizowałoby celu - unikania sytuacji, gdy procedury dostępu do informacji publicznej byłyby wykorzystywane na realizację własnych interesów - lecz tworzyło w danym zakresie sztuczne acz równocześnie nieskuteczne bariery formalne (patrz: tak samo aktualne orzecznictwo: wyroki NSA o sygn. akt III OSK 447/22 i 1639/22 - dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, sama przydatność określonej informacji dla celów własnych wnioskodawcy nie może też determinować oceny, jakoby żądanie stanowiło nadużycie prawa do informacji publicznej. Pojęcie to zdefiniowano trafnie w doktrynie i judykaturze, jako działanie nakierowane na dezorganizację pracy organów administracji (kolejne bezzasadne wnioski, informacje bezużyteczne itp.), nękanie określonych, sprawujących funkcję publiczne osób, czy inne działania, nie nakierowane w istocie na pozyskanie przydatnych informacji. W rozpatrywanej sprawie nie wywodzono dotąd, aby Spółka prowadziła tego rodzaju działania. Odrębną kwestią jest natomiast, czy żądane informacje można udostępnić Wnioskodawcy przez wzgląd na: ochronę wartości, jak ograniczenie ujawniania informacji zastrzeżonych ustawowo (przesłanki, wskazane w art. 5 ustawy informacji), bądź ramy udostępniania informacji przetworzonej (wedle reguł art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji). W kwestiach wystąpienia w sprawie takich ograniczeń organ może zająć stanowisko wyłącznie przez wydanie stosownej decyzji. Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej - nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji, zaś organ nie kwestionował nią dysponowania, zasadna jest konkluzja, że pozostaje w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznanie wniosku w stosownej formie. Wobec powołanych wcześniej okoliczności - potrzeby rozważenia, czy w sprawie nie występują określone przesłanki negatywne udostępnienia informacji publicznej - przedwczesnym byłoby natomiast zobowiązywanie organu do udostępnienia wnioskowanych dokumentów (tak żądanie skargi). Błędnie kwalifikując żądanie Wnioskodawcy, jako dotyczące wiadomości nie podlegających udostępnieniu wedle ustalonych w ustawie o informacji reguł naruszono przepisy prawa materialnego, gdzie określono, co stanowi informację publiczną (tak odpowiednio wskazany w skardze art. 1 ust. 1 ustawy o informacji), zaś - w tego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępnianie takiej informacji (art. 13). W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że nie jest obowiązany załatwić sprawy wedle reguł udostępnienia informacji, przewidzianych ustawą o informacji. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia go z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji, w myśl art. 200 powyższej ustawy. Poniesione koszty stanowił uiszczony wpis od skargi. ----------------------- Sygn. akt II SAB/Wa 743/24 #