III OSK 447/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 134/21 w sprawie ze skargi W. P. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz W. P. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 134/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej p.p.s.a.) oddalił skargę W. P. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 12 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. Wskazanie, czy organ gminy odmówił, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie prawnej dokonał odmowy położenia sieci teleinformatycznej w pasie drogowym drogi gminnej L000190 zgodnie z Programem Operacyjnym, Polska Cyfrowa na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego internetu", Działanie 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach". 2. Wskazanie przyczyn nierealizowania przez zarządcę wskazanej powyżej drogi obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 t.j.), pomimo tego, że przed rozpoczęciem przebudowy drogi zarządca miał pełną wiedzę o realizacji na tej drodze inwestycji teleinformatycznej powyżej, wymienionym programem operacyjnym. 3. Wskazanie przyczyn prowadzenia postępowania administracyjnego (jeżeli było prowadzone) w przedmiotowej sprawie z wyłączeniem stron, które miały istotny interes prawny, czyli właścicieli i współwłaścicieli działek usytułowanych w bezpośredniej lokalizacji drogi gminnej. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 26 sierpnia 2021 r. organ wskazał, w zakresie pytania pierwszego, że odmówił umieszczenia linii kablowej wraz z przyłączami i infrastrukturą towarzyszącą w pasie drogi gminnej działka nr [...] w miejscowości C., gmina S., zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), a decyzja odmowna w tym przedmiocie została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie. W zakresie pytań nr 2 i 3 organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismem z 31 sierpnia 2021 r., skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie ponaglenie na bezczynność Wójta, polegającą na nieudzieleniu informacji objętych pytaniem nr 2 i 3, jednakże w odpowiedzi na ponaglenie SKO w Koszalinie wskazało, że z uwagi na brak właściwości rzeczowej nie jest władne rozpoznać złożonego ponaglenia w ww. zakresie. W takim stanie rzeczy skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w zakresie pytania drugiego i trzeciego, wskazując że pytania te dotyczyły informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podziela stanowisko organu, iż żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) dalej zwanej "u.d.i.p." Wskazanie przyczyn nierealizowania przez zarządcę drogi obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie stanowi informacji publicznej. Przy tak sformułowanym pytaniu skarżący domaga się oceny działania podmiotu trzeciego, wobec czego zdaniem Sądu brak było podstawy do uznania, że organ miał obowiązek udzielenia informacji. Odnośnie do pytania nr 3 Sąd uznał, że u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Pytanie dotyczyło wskazania przyczyn prowadzenia postępowania administracyjnego (jeżeli było prowadzone) w przedmiotowej sprawie, natomiast na gruncie u.d.i.p. sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Skoro zatem przedmiotem wniosku skarżącego w tym zakresie jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osób, które pismo to złożyły, to w ocenie Sądu I instancji pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem WSA w Szczecinie, terminowo odpowiadając na wniosek skarżącego organ wywiązał się z obowiązków przewidzianych w u.d.i.p., nie pozostawał zatem w bezczynności. Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego nieprawidłową interpretację i w efekcie przyjęcie, że informacje objęte pytaniami skarżącego skierowanymi do organu we wniosku z 12 sierpnia 2021 r., opatrzone numerami 2 i 3, nie stanowią informacji publicznej, 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że organ udzielił skarżącemu informacji zgodnie z wnioskiem, skutkiem czego nie pozostawał w bezczynności. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy – w zakresie ustalenia, iż skarżący w pytaniu nr 2 domagał się oceny działania podmiotu trzeciego, a w pytaniu nr 3 starał się uzyskać informacje w swojej własnej sprawie, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy w zakresie ustalenia, iż skarżący w pytaniu nr 2 domagał się oceny działania podmiotu trzeciego a w pytaniu nr 3 starał się uzyskać informacje w swojej własnej sprawie, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, 3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zobowiązania organu do udzielania informacji publicznej w zakresie pytań nr 2 i 3 zawartych we wniosku skarżącego z 12 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 4. art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. przez brak stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 5. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez brak przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości według załączonej faktury. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącego przez jej uwzględnienie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje sądowe, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że wbrew ocenie Sądu I instancji informacja, której żądał skarżący w pytaniu nr 2, nie dotyczyła oceny działania podmiotu trzeciego, lecz wskazania podstaw wydania odmowy, w świetle art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, wedle którego to przepisu zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie przebudowy dróg publicznych, chyba że w pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny. Odnośnie do pytania trzeciego skarżący zaprzeczył, jakoby przez to pytanie starał się uzyskać informacje w swojej własnej sprawie. Skarżący nie został uznany za stronę toczącego się postępowania i nie był zawiadamiany o czynnościach organu, jak i nie doręczono mu decyzji odmownej. Podkreślił, że żądana przez niego informacja nie miała posłużyć do załatwienia jego indywidualnej sprawy, lecz miała na celu dokonanie kontroli działania organu, który pominął szereg osób, które winny zostać uznane za strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Spór między stronami wynika z faktu, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która w ocenie organu w zakresie punktów 2 i 3 wniosku nie ma cech informacji publicznej. Skarżący przeczy temu, że informacje, o które wystąpił nie mają cech informacji publicznej i podniósł, że organ nie zrealizował jego wniosku w punktach 2 i 3 i nie udzielił informacji. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy ocena zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymagała jednak uprzedniej oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w ocenie Sądu żądane w punktach 2 i 3 wniosku informacje nie miały przymiotu informacji publicznych chronionych przepisami u.d.i.p., ponieważ wniosek w tym zakresie nie dotyczył sprawy publicznej. Konieczna jest zatem w pierwszej kolejności ocena – w granicach podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego – prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji podpadania treści punktów 2 i 3 wniosku z 12 sierpnia 2021 r. pod pojęcie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wyjaśnić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja RP, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej. Przepis art. 61 ust 1 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne co umożliwiać ma monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcje na powstające nieprawidłowości. Takie właśnie skutki społeczne, gospodarcze i prawne zakładał ustawodawca wprowadzając do polskiego obrotu prawnego ustawę o dostępie do informacji publicznej. W wymiarze społecznym i politycznym obywatele mieli uzyskać realne możliwości wykorzystania i obrony swoich konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. Ja to trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie działalnością tą było prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogi gminnej stanowiącej działkę geodezyjną nr [...] w C. linii kablowej wraz z przyłączami i infrastrukturą towarzyszącą. Organ uznał, ww. postępowanie za objęte dostępem do informacji publicznej, udzielając skarżącemu odpowiedzi na punkt 1 wniosku z 12 sierpnia 2021 r., tj. o wskazanie czy organ odmówił położenia ww. linii, a jeśli tak to na jakiej podstawie. Jak wynika z odpowiedzi organu na to pytanie droga na jakiej miała być przeprowadzona inwestycja ma status drogi gminnej. Pytanie nr 2 z wniosku z 12 sierpnia 2021 r. brzmiało tak: "Wskazanie przyczyn nierealizowania przez zarządcę wskazanej powyżej drogi obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 t.j.), pomimo tego, że przed rozpoczęciem przebudowy drogi zarządca miał pełną wiedzę o realizacji na tej drodze inwestycji teleinformatycznej powyżej, wymienionym programem operacyjnym." Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak to zatem trafnie twierdzi autorka skargi kasacyjnej, informacja, której żądał skarżący w pytaniu nr 2 nie dotyczy zatem – jak mylnie uznał Sąd I instancji – oceny działania podmiotu trzeciego, lecz wskazania podstaw wydania w decyzji odmownej, w świetle art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie przebudowy dróg publicznych, chyba że w pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny. Przepisy art. 39 ust. 6-8 ustawy o drogach publicznych mają na celu stworzenie otoczenia regulacyjnego sprzyjającego inwestycjom telekomunikacyjnym, zwłaszcza światłowodowym. Drogi publiczne jako domena publiczna o charakterze infrastrukturalnym, powinny być zasadniczym miejscem do lokalizowania i efektywnego przeprowadzenia sieci światłowodowych. Inwestycje tego typu jako ważny element planu antykryzysowego, służące podniesieniu jakości życia całego społeczeństwa, powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych. Z niezaprzeczonych przez organ okoliczności podanych przez skarżącego wynika, że w pasie przedmiotowej drogi nie były wcześniej zlokalizowane ani kanalizacja kablowa ani kanał technologiczny, a wykonawca któremu odmówiono, lokalizacji linii prowadził na drodze większą inwestycję teleinformatyczną, która wiązała się z przebudową drogi. Inwestorem tym była spółka akcyjna pod firmą A. , która była beneficjentem Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020. Zatem pytanie nr 2 z wniosku mieściło się w zakresie informacji o sprawach publicznych, albowiem dotyczyło prowadzonej przez organ sprawy administracyjnej i przyczyn ze względu na, które organ nie podjął działań wynikających z podanej wyżej regulacji ustawowej, istotnych z punktu widzenia sposobu zakończenia tej sprawy administracyjnej, która była ściśle związana z realizacją ważnego społecznie projektu, współfinansowanego z funduszy europejskich. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym, że pytanie nr 2 w żadnym razie nie dotyczyło w związku z tym, podmiotu trzeciego, a tym bardziej nie miało na celu dokonania oceny jego działania. W języku polskim informacja to "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, wskazówka, pouczenie" (tak Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz. Warszawa 2003). Według T. R. Aleksandrowicza informacją jest każdy opis rzeczywistości – niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informację, przekazujemy opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 95-96). M Maciejewski w opracowaniu Prawo informacji – zagadnienia podstawowe, stwierdza, że informacja to utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie (M. Maciejewski, Prawo informacji – zagadnienia podstawowe, w W. Góralczyk jr (red), Prawo informacji, Warszawa 2006, s. 29-44). Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń (tak. m.in. Irena Kamińska Mirosława Rozbicka - Ostrowska, ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III WK 2016). Stanem o jakim mowa wyżej było dokonanie przez organ odmowy umieszczenia linii w pasie drogi gminnej, mimo regulacji zawartej w art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Aby społeczeństwo mogło "kontrolować organy władzy publicznej" i umożliwiać w ten sposób społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości (a taki był cel dostępu do informacji publicznej) konieczne jest uzyskanie pełnej wiedzy na temat tych działań i ich motywów. Bez pełnej wiedzy na temat tych działań, omawiana kontrola miałby bowiem w istocie iluzoryczny charakter. W konsekwencji, przyczyny niezrealizowania postanowienia wynikającego z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowią informację o sprawie publicznej. Informacja ta niewątpliwie zawarta jest np. w aktach postępowania administracyjnego, które prowadził organ w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska Sądu I instancji, jakoby żądanie zawarte w pytaniu nr 3 wniosku nie mieściło się w zakresie informacji publicznej. W tym pytaniu skarżący zwrócił się o "Wskazanie przyczyn prowadzenia postępowania administracyjnego (jeżeli było prowadzone) w przedmiotowej sprawie z wyłączeniem stron, które miały istotny interes prawny, czyli właścicieli i współwłaścicieli działek usytułowanych w bezpośredniej lokalizacji drogi gminnej." Sąd I instancji podzielił stanowisko organu i stwierdził, że pytanie nr 3 nie dotyczy sprawy publicznej ale sprawy własnej skarżącego. Powołał się przy tym na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska Sądu I instancji, ponieważ przywołane przez Sąd I instancji orzecznictwo NSA w tym zakresie straciło na aktualności. Informacja o sprawach publicznych nie traci bowiem charakteru informacji publicznej ze względu na cel, dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17). Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego. Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021). Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu skarżącego w udostępnieniu informacji publicznej powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. Powoływane przez Sąd I instancji poglądy orzecznictwa mogą skłaniać do wniosku, że Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż nie wyjaśniające tego terminu (nie uczynił tego również Sąd I instancji) dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych. Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami. Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy. Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych. Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym. O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej. Powyższe stanowisko stanowi kontynuację aktualnych poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21 i z 17 marca 2023 r. III OSK 2615/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony. Sąd I instancji błędnie rozumiejąc treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wadliwie zastosował ten przepis w realiach niniejszej sprawy, przyjął bowiem w ocenie pytania nr 3 wniosku z 21 czerwca 2019 r. kryteria nieznajdujące podstaw w treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pytanie nr 3 dotyczy informacji z przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie związanym z działalnością organu przypisaną mu w ustawie o drogach publicznych. Pytanie to dotyczy zaniechania organu, którego przyczyny należy uznać za informację o sprawie publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania nr 2 i 3 z wniosku z 12 sierpnia 2021 r. należy zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej.. Informacje te dotyczą aktywności gminy ukierunkowanej na realizację określonych celów publicznych, polegających, w tym konkretnym przypadku na dostępności cyfrowej dla społeczeństwa. Bez wątpienia żądane informacje istnieją a Gmina jest w ich posiadaniu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji oddalił skargę ponieważ uznał, że żądane w punkcie 2 i 3 wniosku informacje nie są informacjami publicznymi, w konsekwencji pismo organu do skarżącego informujące o tym, uwalniało organ od zarzutu bezczynności. Zatem błędne stanowisko Sądu co do kwalifikacji żądanych informacji powoduje, że zbędnym lub przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W szczególności dotyczy to oceny działań organu pod kątem uznania jego bezczynności, jej kwalifikacji jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do rozpoznania wniosku oraz rozstrzygnięcia żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. zastosuje się do stanowiska Sądu kasacyjnego i orzeknie odnośnie do żądań zawartych w skardze. O kosztach postępowania kasacyjnego od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.