I OSK 1889/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 119/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Szpitala Specjalistycznego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Dyrektora Szpitala Specjalistycznego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 119/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Szpitala Specjalistycznego [...] Sp. z o.o. sp.k. w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżące Stowarzyszenie w dniu 29 czerwca 2016 r. zwróciło się z wykorzystaniem środków komunikacji elektrycznej – e.mail, do Dyrektora Szpitala Specjalistycznego [...] w [...] z wnioskiem o udostępnienie sprecyzowanych we wniosku informacji publicznych. Żądanie ponowiono 16 sierpnia 2016 r. Zdaniem wnioskodawcy szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, a żądane informacje stanowią informacje publiczne, ponieważ związane są z funkcjonowaniem szpitala. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał żądanych informacji. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie niniejszej były informacje o: 1) zatrudnieniu na oddziale ginekologiczno - położniczym psychologa, a jeśli jest zatrudniony to w jakim wymiarze czasu pracy, a jeżeli nie jest zatrudniony psycholog, to ile razy w 2015 r. był wzywany psycholog lub psychiatra w celu konsultacji; 2) liczbie porodów na oddziale ginekologiczno - położniczym w 2015 r.; 3) liczbie porodów od lipca do grudnia 2015 r.; 4) liczbie porodów w 2015 r., w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe; 5) liczbie porodów od lipca do grudnia 2015 r., w których zastosowano znieczulenie zewnątrzoponowe; 6) liczba porodów zakończona drogą cesarskiego cięcia; 7) czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak - to udostępnienie skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku; 8) udostępnienia informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno - położniczego w latach 2013-2015 (informacja o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia, informacja o imieniu i nazwisku prowadzącego, informacji o zakresie merytorycznym szkoleń, przesłania skanów umów o przeprowadzeniu tych szkoleń); 9) adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) szpitala; 10) adresie www strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) szpitala, pod którym znajduje się dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją prowadzących - w odniesieniu do wszystkich kontroli, zarówno wewnętrznych jak i zewnętrznych, które miały miejsce w latach 2003 -2015; 11) treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno - położniczego w latach 2013 - 2015 r. Dalej Sąd podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi w szczególności o każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Informacją publiczną jest zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez te podmioty wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zauważyć należy, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi się odnosić do sfery faktów (vide np. wyrok z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 2107/16; z dnia 19 sierpnia 2016 r., II SAB/Wa 166/16, CBOSA). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Sprawami publicznymi nie są zatem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 oraz wyrok z dnia 31 stycznia 2017 r., I OSK 1690/15, CBOSA). W kontekście powyższego Sąd I instancji zwrócił uwagę, że aktualnie funkcjonujący Szpital Specjalistyczny [...] w [...] powstał w 2015 r. z przekształcenia Spółki Jawnej [...]. Zatem szpital ten nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.), gdyż organem założycielskim nie jest Skarb Państwa reprezentowany przez ministra, centralny organ administracji rządowej albo wojewoda (ust. 1), ani jednostka samorządu terytorialnego (ust. 2). Zatem status podmiotu, do którego występuje się o udzielenie informacji publicznej, ze względu na zakres środków publicznych, które do zadysponowania otrzymał prywatny podmiot leczniczy determinuje treść udzielonej odpowiedzi. Bezczynność w udzieleniu informacji publicznej dotyczy zatem tej części działalności, która może być związana z wydatkowaniem środków publicznych. Sąd I instancji zauważył, że w dniu 25 listopada 2016 r. udzielono odpowiedzi w zakresie pytań zawartych w pkt od 1 do 6 natomiast odmówiono informacji w pozostałym zakresie, gdyż Szpital Specjalistyczny [...] Sp. z o.o. sp.k. w [...] nie spełnia kryterium z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo jest prywatnym przedsiębiorcą prowadzącym działalność leczniczą. Treść pytania o udostępnianie, użyczenie, wynajem, dzierżawę sprzętu medycznego lub pomieszczeń szpitala jest bardzo ogólna i dlatego nie można uznać odpowiedzi szpitala, za niewystarczającą. Z tych samych względów za wystarczającą Sąd uznał odpowiedź o udział w szkoleniach i kursach. Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Szpitala, że nie ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem Szpitala, że żądanie udostępnienia treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015 nie dotyczy informacji publicznej (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1158/16). W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę, że informacji publicznej nie stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (nawet, gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Formą skargi jest również pozew do sądu. W stanie faktycznym sprawy Sąd doszedł do przekonania, że informacja, której domagał się skarżący, została udzielona, a zatem Dyrektor Szpitala nie pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy; 2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że "treść skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015" nie jest objęta zakresem przedmiotowym konstytucyjnego prawa - nie stanowią dokumentu objętego art. 61 ust. 2 Konstytucji RP; 3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez pominięcie tego przepisu przy określaniu obowiązku udostępnienia wnioskowanych informacji, a co za tym idzie zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy; 4) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że "treść skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach 2013-2015" nie stanowi informacji publicznej; 5) art. 8 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż podmiot zobowiązany nie ma obowiązku prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej; 6) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w zakresie prawa do informacji nie znajdują się informacje o szkoleniu personelu podmiotu realizującego zadania publiczne i wykorzystującego środki publiczne. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Szpitala Specjalistycznego [...] Sp. z o.o. sp.k. w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie ograniczyło zakres kontroli zaskarżonego wyroku do zbadania trzech kwestii prawnych i udzielenia odpowiedzi na następujące pytania; 1) czy doszło do ograniczenia konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej, 2) czy skargi pacjentów zawierają informację publiczną, 3) czy Szpital Specjalistyczny [...] Spółka z o.o. Sp. Komandytowa w [...] ma obowiązek prowadzić BIP. Zdaniem wnioskodawcy ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej wyraża się w nieudzielaniu informacji na pytanie czy szpital udostępnia, użycza, wynajmuje tudzież dzierżawi pomieszczenia lub sprzęty medyczne szpitala innym osobom lub podmiotom, a jeśli tak - to udostępnienie skanów umów z ordynatorami, pracującymi w szpitalu na dzień wniesienia wniosku. Nadto na nieudostępnieniu wnioskodawcy informacji o szkoleniach i kursach, w których uczestniczył personel oddziału ginekologiczno - położniczego w latach 2013-2015 (informacja o imionach i nazwiskach uczestników szkolenia, informacja o imieniu i nazwisku prowadzącego, informacji o zakresie merytorycznym szkoleń, przesłanie skanów umów o przeprowadzeniu tych szkoleń). W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu ( ust. 2 ). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa ( ust. 3 ). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11). Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że o ograniczeniu konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej można mówić tylko wtedy gdy żądana informacja dotyczy sprawy publicznej, a podmiot do którego kierowany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest z mocy ustawy zobowiązany do jej udzielenia. Na zarzut ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie można natomiast skutecznie powołać się, gdy warunki te nie są spełnione. Jak wynika z akt sprawy ( odpis z KRS ) Szpital Specjalistyczny [...] Spółka z o .o. Spółka Komandytowa w [...] w całości jest finansowany z majątku jej wspólników ( osób fizycznych ). Spółka nie korzysta z majątku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 5 lit. d ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Oznacza to, że informacje o gospodarowaniu przez Spółkę jej majątkiem ( pomieszczeniami , sprzętem medycznym ), identycznie jak informacje o szkoleniach i kursach organizowanych przez Spółkę, nie dotyczą sprawy publicznej o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym Stowarzyszenie nie może skutecznie powoływać się na zarzut w zakresie ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, które to prawo przysługuje wyłącznie w odniesieniu do sprawy publicznej. Sprawą publiczną jest zaś informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt. 1 – 6 ustawy. Należy też zauważyć, że skarga kasacyjna w swej podstawie nie powołuje się na zarzut naruszenia prze Sąd I instancji w/wym. przepisu. Oznacza to, że nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji co do tego, że pytania na które wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi nie dotyczyły sprawy publicznej. W tej sytuacji zarzuty przedstawione w pkt. 1 do 3 i 6 skargi kasacyjnej, okazały się nietrafne. Identycznie Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut opisany w pkt. 4. Informacja o treści skarg pacjentów nie jest informacją publiczną. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny ( por. wyrok NSA z dnia 20 września 2018r. I OSK 1359/2018 LEX nr 2554828 ). Nieuzasadniony jest również zarzut związany z BIP. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń Kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej , o którym mowa w art. 8; 2) udostępnienie o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępnienia w centralnym repozytorium. Z art. 10 ust. 1 wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ud.i.p. i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 u.d.i.p. wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 u.d.i.p.). Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. nr 10, poz. 68). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie szpital ma obowiązek prowadzenia BIP. Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy bezczynność organu w zamieszczeniu w BIP informacji publicznej może być w ogóle przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego i czy może stanowić zarzut skargi kasacyjnej. W literaturze zgodnie podkreśla się, że wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akty administracji publicznej, aby mogły zostać poddane kontroli sądowej, muszą dotyczyć spraw indywidualnych, skierowanych do określonych adresatów, których praw i obowiązków dotyczą, zaś uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, musi być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Regulacja taka stanowi bowiem istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych, zapobiegając unikaniu przez organ kontroli sądowej spraw indywidualnych niezakończonych w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też wyłączone spod zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są akty o charakterze generalnym. Jak wskazał J.P. Tarno w komentarzu do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty i czynności, które [...] są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a." (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2012 s. 32). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjnego w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, wskazał, że "po pierwsze, w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.". Z rozważań tych wynika zatem, że prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje na wszystkie podejmowane przez organy administracji publicznej akty lub czynności i w konsekwencji kontroli takiej nie będą podlegać akty skierowane do nieoznaczonych indywidualnie adresatów. Stąd też dotyczy to również zakresu stosowania art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Przenosząc powyższe rozważania na grunt regulacji dotyczącej dostępu do informacji publicznej wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w art. 2 ust. 1 stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a zasadnicze formy jej udostępniania wskazano w cytowanym już wyżej art. 7. O ile złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego, o tyle zupełnie inny charakter ma publikowanie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. "Szczególny charakter ustawodawca nadał dotychczas nieznanej (w Polsce na gruncie prawnym) procedurze udostępniania informacji, czyli zamieszczenia jej w Biuletynie Informacji Publicznej. Ten urzędowy teleinformatyczny publikator ma spełniać funkcję instytucji powszechnego udostępniania informacji publicznej w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej." (Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji. Michał Bernaczyk, Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda, s. 40). Zatem Biuletyn Informacji Publicznej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - stanowi, w swoim założeniu, platformę zapoznawania się z informacją dotyczącą spraw publicznych przez nieograniczony krąg adresatów i stąd też obowiązek umieszczenia informacji w BIP nie rodzi po stronie jego potencjalnych odbiorców uprawnienia do żądania dokonania publikacji, lub jej usunięcia. Wszak sama czynność utworzenia biuletynu, czy też czynność zamieszczenia w nim określonej informacji publicznej, nie dotyczy ani uprawnień strony, ani też jej obowiązków. W konsekwencji wszelkie akty i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, jak i bezczynność w tym zakresie, nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Tym bardziej, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie istnieje żaden przepis prawa, który wskazywałby na uprawnienia strony do żądania zamieszczenia, bądź też usunięcia określonych informacji publicznej z Biuletynu Informacji Publicznej. Podkreślić należy, że powyższa konstatacja nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu oraz wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Z tego mianowicie powodu, że nieumieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej daje, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, uprawnienie dla każdego do złożenia wniosku o udostępnienie mu informacji publicznej, a rozpatrzenie z kolei takiego wniosku, podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto ewentualna skarga na prowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej, może przybrać jedynie formę skargi w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Konkludując należało zatem uznać, iż skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za niewyczerpujący czy nieprawidłowy (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1210/05, wyroki NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08 i z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 169/09 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt 40/08 i z dnia 14 grudnia 2014 r. - wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.