II SAB/Bk 21/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na bezczynność Wójta Gminy Białowieża w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Białowieża do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosku P. sp. z.o.o. w B. z 24 października 2024 r. - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Białowieża na rzecz P. sp. z.o.o. w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 24 października 2024 r. (data wpływu do organu 29 października 2024 r.) P. sp. z o.o. w B. zwróciła się do Wójta Gminy Białowieża o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. czy infrastruktura telekomunikacyjna Gminy, w tym wykonana w ramach projektu “Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Białowieża" została oddana w jakąkolwiek formę posiadania podmiotom trzecim? 2. danych podmiotu/podmiotów wykorzystujących należącą do Gminy infrastrukturę telekomunikacyjną w postaci sieci wykonanej w ramach projektu "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Białowieża", 3. treści umów/porozumień/uzgodnień na podstawie których te podmioty korzystają z ww. Sieci, 4. czy jest możliwość zawarta umów w zakresie wykorzystania infrastruktury telekomunikacyjnej Gminy, w całości lub w części przez Wnioskodawcę, 5. czy została określona wartość ww. Sieci, 6. czy podmiot wykorzystujący ww. Sieć jest płatnikiem podatku lokalnego od nieruchomości w związku z objęciem w posiadanie ww. Sieci? 7. czy podmiot korzystający z ww. Sieci był wzywany przez Gminę Białowieża - działająca jako organ podatkowy do przedłożenia deklaracji na podatek od nieruchomości w związku z brakiem przedłożenia ww. deklaracji pomimo upływu 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie obowiązku podatkowego w związku ż objęciem w posiadanie infrastruktury telekomunikacyjnej Gminy Białowieża? 8. wskazanie powodów ewentualnego zaniechania prowadzenia ww. czynności przez organ podatkowy, a które powinny zmierzać do uzyskania należytego egzekwowania obowiązków podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości oraz wyegzekwowania pobierania należności podatkowej, 9. jakie byty wpływy z tytułu podatku od nieruchomości z tytułu korzystania z ww. Infrastruktur w poszczególnych miesiącach roku 2024? 10. treści decyzji dotyczących prowadzenia prac polegających na doprowadzeniu światłowodu do świetlicy wiejskiej w miejscowości Pogorzelce. Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. Wójt udzielił odpowiedzi na pytanie nr 5. W zakresie punktu 6-8 organ wskazał natomiast, że żądane informacje objęte są tajemnicą skarbową i jako takie nie mogą być upublicznione. Z kolei w zakresie pozostałych informacji (zapytań z punktów 1-4 i 9-10) organ uznał, że stanowią informację przetworzoną i wezwał spółkę do wykazania w terminie 7 dni, w jakim zakresie udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na wezwanie spółka w piśmie z dnia 20 listopada 2024 r. zakwestionowała, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Ponadto: - wniosła o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie wartości infrastruktury telekomunikacyjnej Gminy wykonanej w ramach projektu "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Białowieża", - ponagliła organ w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie pytań oznaczonych numerami 1-4 oraz 6-10. Pismem z dnia 18 lutego 2025 r. spółka złożyła skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Spółka nie zgodziła się, iż na gruncie przedmiotowego wniosku mamy do czynienia z przekazywaniem informacji przetworzonej. Poza tym podniosła, że organ unika wydania decyzji administracyjnej w zakresie pytań 6-10. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że udzielił odpowiedzi na pytanie nr 5. W zakresie punktu 6-8 uznał, że odpowiedź nie może zostać udzielona z uwagi na objęcie jej tajemnicą skarbową. Wnioskodawca domagał się bowiem udostępnienia informacji dotyczących konkretnych, zindywidualizowanych postępowań podatkowych dotyczących konkretnych użytkowników sieci. Taka informacja nie stanowi informacji publicznej, o czym wnioskodawca został poinformowany w formie pisemnej. Nie ma w tym wypadku wymogu wydania decyzji odmownej. W zakresie zapytań z punktów 1-4 i 9-10 organ wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej. Organ nie posiada bowiem żadnego rejestru umów, porozumień, uzgodnień odnoszących się do przedmiotu zapytania, wyodrębnionych jednostek w budżecie pozwalających na wykazanie wpływów akurat z tego rodzaju działalności. Udzielenie odpowiedzi na te pytania wymagało od organu zaangażowania pracy pracowników, którzy musieliby wyszukać konkretne decyzje, wpływy do budżetu z tych konkretnych tytułów. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że kierujący w imieniu spółki wnioski o udzielenie informacji publicznej, wcześniej kontaktował się z Urzędem Gminy Białowieża z ramienia innej spółki w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej gminy i otrzymał m.in. wycenę tej sieci, której to domaga się w toku niniejszego postępowania. Ostatecznie podmiot ten wycofał się z chęci współpracy z Gminą. Obecne zapytania służą do ustalenia, jaki podmiot wszedł w jego miejsce. Trudno w tym kontekście mówić o jakimkolwiek interesie publicznym w uzyskaniu tych informacji. Co istotne, skarżąca i drugi podmiot mają tego samego Prezesa, w sytuacji zatem, gdy informacje, o które wnosi skarżący zostały mu już udostępnione, nie można mówić o bezczynności organu. W roku 2024 P. wystąpiła do Wójta siedmiokrotnie z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, co stanowi 11% wszystkich wniosków skierowanych do Wójta w tym roku. W 2025 roku wpłynęły już 3 wnioski. W ocenie organu skarżący nadużywa swojego prawa do informacji publicznej, nie wykazując przy tym żadnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. O ile sama idea prawa do informacji publicznej jest dla organu zrozumiała i respektowana, o tyle działanie skarżącego wykracza poza ratio legis tych uregulowań. W piśmie z dnia 31 marca 2025 r. spółka przedstawił stanowisko odnoszące się do odpowiedzi organu na jej skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w art. 4 określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności. Na gruncie u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p., czy też w sytuacji uznania, że doszło do nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej, lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej, zmiany formy udostępnienia informacji publicznej), lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem. Jak wynika z powyższego, wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono, dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Przyjęcie, że określona informacja stanowi informację publiczną stawia podmiot zobowiązany przed kolejnymi pytaniami: 1) czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, 2) czy jest w posiadaniu informacji prostej czy też wymaga ona wytworzenia na podstawie posiadanych danych (informacja przetworzona). W przypadku badania, czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W zakresie kwalifikacji podmiotowej sąd stwierdza, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) – co w sprawie nie pozostaje sporne. W zasadzie Wójt nie kwestionuje (poza kilkoma wyjątkami), że żądane informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Twierdzi jednak, że zagadnienia z punktów 1-4 i 9-10 stanowią informację przetworzoną, w związku z czym wezwał spółkę w tym zakresie do wykazania szczególnej istotności żądania dla interesu publicznego. Z kolei w zakresie pytań z punków 6-8 wniosku Wójt stwierdził, że objęte są tajemnicą skarbową i w tym względzie wyraził pogląd, że informacja nie stanowi informacji publicznej. Godzi się podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Ograniczenia prawa do informacji publicznej zostały wskazane w art. 5 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) a ponadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2 zd. 1). Swego rodzaju ograniczeniem w dostępie do informacji publicznej jest również wymóg wykazania – celem uzyskania tzw. informacji przetworzonej – że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rozwiązanie to wynika stąd, że informacja przetworzona wymaga podjęcia dodatkowych działań (przeanalizowania, obliczenia, zrobienia zestawienia statystycznego czy ekspertyzy, wytworzenia dokumentu, wydobycia informacji ze zbiorów dokumentów), a zatem wiąże się często ze znacznym nakładem pracy podmiotów będących w posiadaniu takich informacji i zobowiązanych do jej udzielenia. Sąd podkreśla, że brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (czy to wobec braku udzielenia odpowiedzi przez wnioskodawcę, czy to poprzez przedstawienie argumentacji niewystarczającej do uznania, że taki szczególny interes występuje) nie zwalnia organu od załatwienia wniosku zgodnie z u.d.i.p. W każdym przypadku uruchomienia procedury wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w żądaniu uzyskania informacji przetworzonej, organ powinien wypowiedzieć się następnie o charakterze informacji publicznej i ewentualnie o braku możliwości jej udostępnienia. Wypowiedź ta powinna znaleźć się w decyzji administracyjnej. Podobnie rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (w tym z uwagi tajemnicę ustawowo chronioną, np. tajemnicę skarbową) następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W tym ostatnim przypadku należy wyjaśnić, że objęcie informacji publicznej tajemnicą skarbową nie pozbawia ich waloru informacji publicznej, lecz okoliczność ta ogranicza prawo do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w stosownych przepisach. Błędne jest zatem stanowisko organu, że wystarczające było w tym względzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy. W obu wymienionych przypadkach Wójt powinien zatem wydać decyzję administracyjną, w której poda fakty uzasadniające ocenę charakteru tej informacji oraz potwierdzające zasadność ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną, wyjaśniając podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zważywszy, że w uruchomionym niniejszą skargą na bezczynność postępowaniu przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie okoliczność czy organ podjął czynności w sprawie w wymaganych przepisami prawa terminach, skład orzekający nie wypowiada się o prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, ani o legalności argumentacji odnoszącej się do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Na uwagę zasługuje ponadto, że spółka w piśmie z 20 listopada 2024 r. sprecyzował swoje żądanie w zakresie jednego z zagadnień, wnosząc o podanie wartości infrastruktury telekomunikacyjnej Gminy wykonanej w ramach projektu "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Białowieża". W tym zakresie w terminach wynikających z ustawy spółka nie doczekała się odpowiedzi. Argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę wskazujące, że informację taką udzielono już innemu podmiotowi, w imieniu którego wcześniej występował osoba będąc obecnie Prezesem skarżącej, jak też kwestie związane z nadużyciem prawa do informacji publicznej w kontekście ilości składanych wniosków przez spółkę – nie mają wpływu na wynik tej konkretnej sprawy. Aspekt nadużycia prawa do informacji publicznej wymaga zbadania wielu okoliczności, jednoznacznego ustalenia, w oparciu o obiektywnie dostrzegalne i weryfikowalne okoliczności sprawy, że wnioskodawca dąży do osiągnięcia celu sprzecznego z intencjami prawodawcy. Jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego sąd uznał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie doczekał się załatwienia zgodnie z regulacjami u.d.i.p., co skutkowało stwierdzeniem, że organ pozostaje w bezczynności i zobowiązaniem Wójta do załatwienia tego wniosku w trybie analizowanej ustawy (pkt 1 i 2 sentencji wyroku – podstawa prawna art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W rozpoznawanej sprawie sąd nie dopatrzył się takiej postawy po stronie organu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. – zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych). Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.