II OSK 2580/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 762/22 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 marca 2022 r. nr 258/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 762/22 oddalił skargę I. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 25 marca 2022 r., nr 258/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W dniu 29 października 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [....] w [...]. Starosta Otwocki decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r., nr 1885/2021, wydaną z powołaniem się na art. 28, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1568, ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uznając, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "[...]", uchwalonego przez Radę Miasta [....] w dniu [....] r., nr uchwały [....] (Dz. Urz. Woj. [....]). Usytuowanie budynku zostało zaprojektowane poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Wojewoda, opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 marca 2022 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 6 grudnia 2021 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym. Wskazał, że przepisy wodnoprawne stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań planu miejscowego, a w związku z tym prawo o większym stopniu szczegółowości (przepisy wodnoprawne) należy stosować przed prawem ogólniejszym (planem miejscowym). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że budowa została usytuowana na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] i w planie miejscowym znajduje się na obszarze nr [...]. Jest to teren oznaczony symbolem MNL/1, którego przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych, o których mowa w § 6 pkt 1 planu miejscowego. Z załącznika nr [...] do przedmiotowej uchwały wynika, że działka nr [....] znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, działka ta jest położona poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Zgodnie z § 23 ust. 5 pkt 6 planu miejscowego dla terenów MNL/1 i MNL/2 ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu w odległości nie mniejszej niż: a) 5,0 m od drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 1KD oraz od drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDw; b) 19,0 m od osi linii energetycznej 110 kV; c) 12,0 m od terenu lasów, oznaczonego symbolem ZL. Stosownie do § 5 pkt 6 planu, ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, ograniczające obszar, wyłącznie na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków, przy czym dopuszczalne jest: a) wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 1,2 m, elementów nadwieszeń takich jak: balkony, loggie, wykusze, b) wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 2 m, elementów wejść do budynków takich jak: schody, podesty, daszki, pochylnie. Ponadto, zgodnie z § 23 ust. 5 pkt 12 planu miejscowego, dla terenu MNL/1 i MNL/2 ustala się nakaz stosowania ustaleń, o których mowa w § 13. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zawarta w planie miejscowym definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy jest jednoznaczna, a więc linie te ograniczają obszar, na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków. Projektowany budynek jest planowany na działce znajdującej się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy i z tego względu organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły udzielić pozwolenia na budowę tego budynku, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z § 23 ust. 5 pkt 6 w zw. z § 5 pkt 6 planu miejscowego. W efekcie Sąd stwierdził, że skoro lokalny prawodawca ustalił na terenie działki nr [...] nieprzekraczalną linię zabudowy, a działka inwestycyjna (nr [...]) znajduje się poza tą linią, to nie jest możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na terenie tej działki. Sąd wskazał, że z przepisu § 13 ust. 1 i 2 planu miejscowego wynika, że na wyznaczonym na rysunku planu obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują wszelkie zakazy i ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, w szczególności w prawie wodnym (do dnia 31 grudnia 2017 r. - ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, od dnia 1 stycznia 2018 r. - ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.). Zauważył, że czym innym jest wyznaczenie na rysunku planu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, a czym innym wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wyznaczenie takiej linii oznacza, że na tym terenie obowiązuje zakaz wznoszenia nadziemnych części budynków, niezależnie od regulacji Prawa wodnego dotyczących możliwości zwolnienia z zakazów dotyczących obszaru szczególnego zagrożenia powodzią lub wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę obiektu budowlanego na tym terenie. Mając na uwadze powyższe Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w sprawie przepisy wodnoprawne stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań planu miejscowego. Sąd wyjaśnił, że z analizy treści przedłożonych przez skarżącego decyzji wynika, że w terminie 2 lat wskazanym w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 26 września 2017 r., zwalniającej z zakazu wykonywania robót i czynności na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz zakazu prowadzenia robót ziemnych i wznoszenia obiektów budowlanych dla przedsięwzięcia obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych na terenie działki nr [...], uzyskał on jedynie pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [....] z dnia 11 października 2019 r. na budowę na terenie działki nr [....] budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w kształcie litery L o wymiarach 24,50 x 15,50, o powierzchni zabudowy do 234,37 m2). Pozwolenie to nie dotyczyło budynku w kształcie litery T o powierzchni zabudowy 186,09 m2, (wymiary zewnętrzne w rzucie 2188 x 970 cm). Kolejne decyzje zmieniające pozwolenie wodnoprawne z: 7 czerwca i 19 października 2021 r., zostały wydane już po upływie ważności decyzji z dnia 26 września 2017 r. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "P.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Najpierw pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, pomimo że brak było podstaw do uznania, że inwestycja nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz zapisami planu miejscowego, a zatem ustalenia organów mają charakter dowolny, co godzi w zasadę praworządności. Kolejny zarzut odniesiono do art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a., a naruszenie polega na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, pomimo że właściwy w zakresie gospodarki wodnej organ - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazał, że plan miejscowy w przypadku obszarów szczególnego zagrożenia powodzią odwołuje się do przepisów odrębnych i właśnie na podstawie przepisów odrębnych, dotyczących gospodarki wodnej dla inwestycji wydana została stosowna decyzja wodnoprawna, a tym samym wyznaczona w planie miejscowym nieprzekraczalna linia zabudowy dla tej działki nie ma odniesienia do terenów zalewowych i nie powinna być uwzględniana w dalszych postępowaniach, co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władczy publicznej. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń, niemających oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, co w rezultacie skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że brak było podstaw do uznania, że inwestycja nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz zapisami planu miejscowego. Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz zapisami planu miejscowego. Ostatni zarzut, zgłoszony także w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego przez oddalenie skargi, pomimo że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz zapisami planu miejscowego, tym samym organ zobowiązany był udzielić pozwolenia na budowę. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja pełnomocnika skarżącego, przedstawiona w ramach zarzutów procesowych, zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w trakcie kontroli, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie ustaleń faktycznych, niemających oparcia w zebranym materiale dowodowym. Tak skonstruowany zarzut jest całkowicie chybiony. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w następstwie złożonego przez skarżącego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności mające znaczenie dla oceny tego wniosku i podjęcia rozstrzygnięcia. Organ w wyniku analizy przedłożonego projektu budowlanego poczynił ustalenia w zakresie jego kompletności i zgodności z przepisami. Następnie, po ustaleniu że działka nr [...], na której zaplanowano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położona jest w terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czynił ustalenia w zakresie planistycznego przeznaczenia tego terenu, zasad kształtowania na nim zabudowy i dalszych uwarunkowań wynikających z tego aktu prawa miejscowego. Z kolei po stwierdzeniu, że działka położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią koncentrował uwagę nad zgodnością projektu budowlanego, głównie w części dotyczącej sposobu zagospodarowania działki, z wymaganiami w tej materii wynikającym z planu miejscowego i przepisów prawa wodnego. W ramach ustaleń uwzględnił także fakt wydania przez organy właściwe w sprawach wodnych decyzji: o zwolnieniu od zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i pozwolenia wodnoprawnego. Nie do obrony jest więc postawiona w skardze kasacyjnej teza, że ustalenia organu, określone jako dowolne, nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Przeciwnie, podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podjętego na drodze administracyjnej, ustalona w wyniku postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, ma swoje pełne umocowanie w przeprowadzonych dowodach z dokumentów. Materiał dowodowy został zaś właściwie rozważony i oceniony przez organ administracji, czemu organ ten dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Brak podstaw do podzielenia racji pełnomocnika, że doszło do naruszenia procesowych przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz motywowania rozstrzygnięcia (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). Poprawne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu naruszenia kodeksowych zasad: praworządności (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). W rzeczy samej pełnomocnik nie podważa podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, lecz wnioski wyprowadzone na podstawie dokonanej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyrażony pogląd prawny. Za bezsporny należy uznać fakt położenia działki skarżącego na terenie objętym planem miejscowym (na obszarze nr [...]), którego ustalenia w jednostce oznaczonej symbolem MNL/1 przeznaczają ten teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wyznaczając na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 23 ust. 5 pkt 1 i 6). Z dołączonego do wniosku projektu zagospodarowania działki wynika, że nie tylko zaprojektowany budynek na działce nr [...], ale cały teren tej działki znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Zgodnie zaś z definicją zawartą w § 5 pkt 6 planu miejscowego jest to linia ograniczająca obszar, na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków. Bezspornym jest także, że cały teren działki nr [...] znajduje się na - wskazanym na rysunku planu - obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym obowiązują wszelkie ograniczenia i zakazy zawarte w przepisach odrębnych, w szczególności dotyczących gospodarki wodnej (§ 13 ust. 1 i 2 planu miejscowego). Lokalizowanie na obszarach zagrożonych powodzią nowych obiektów budowlanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, wynika to z art. 390 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. (ten przepis i inne przepisy tej ustawy pozostają poza podstawami kasacyjnymi). Skarżący uzyskał takie pozwolenie, w którym właściwy organ Wód Polskich określił wymagania dla projektowanego budynku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - decyzja z 11 października 2019 r., zmieniona decyzjami z 7 czerwca 2021 r. i 19 października 2021 r. Ta ostatnia dotyczy ostatecznie budynku objętego projektem budowlanym w zakresie m.in. jego usytuowania, powierzchni i konstrukcji. Decyzje te, podobnie jak wcześniejszą decyzję właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej z 26 września 2017 r. o zwolnieniu od zakazu lokalizowania nowego obiektu na obszarze zagrożonym powodzią, wydaną na podstawie art. 88 ust. 2 wówczas obowiązującego Prawa wodnego z 2001 r., skarżący dołączył do wniosku, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Należy stwierdzić, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarze zagrożonym powodzią nowego obiektu budowlanego, nie zwalnia organu administracji architektoniczno - budowlanej od obowiązku kontroli zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Udzielenie przez organ właściwy w sprawach gospodarki wodnej pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o przepisy prawa wodnego nie zastępuje pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Zgoda wodnoprawna nie wyłącza stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepisów planistycznych, w tym planu miejscowego. Zgodnie zaś z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego z 2017 r. pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.; dalej u.p.z.p.), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), także prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 Prawa budowlanego). Ustalenie przeznaczenia konkretnego terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), określa się w nim obowiązkowo m.in. linie zabudowy oraz szczególne warunki zagospodarowania terenu i ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p.). Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że wyznaczenie na rysunkach planu miejscowego obszaru zagrożonego powodzią, na którym obowiązują zakazy i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, są to oddzielne zagadnienia. Wyznaczenie w planie miejscowym takiej linii oznacza, że obowiązuje zakaz budowy nadziemnych części budynków (używając terminologii uchwałodawcy), niezależnie od szczegółowych regulacji prawa wodnego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zgoda wodnoprawna, która określa wymagania dla nowej zabudowy na obszarze zagrożonym powodzią i zwolnienie spod zakazu zabudowy na tym obszarze nie pozbawia mocy prawnej ustaleń planu miejscowego. Nie można więc przyjąć, że w odniesieniu do obiektu budowlanego zaprojektowanego na działce objętej zgodą wodnoprawną wyłączone jest stosowanie ustaleń planu miejscowego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Twierdzenie, że w takiej sytuacji przepisy prawa wodnego (rangi ustawowej) stanowią przepisy szczególne w stosunku do gminnych przepisów planistycznych (przepisów podustawowych) nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego. O ile skarżący podważa zgodność z prawem uchwały w sprawie planu miejscowego w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, zarzuty może realizować w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), nie zaś w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Z wymienionych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut materialnoprawny odniesiony do art. 35 ust. 1 (pełnomocnik nie wskazał konkretnych jednostek tego rozbudowanego przepisu), ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ administracji dokonał właściwego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym z zakresu gospodarowania wodami, dochodząc do prawidłowego wniosku, że z powodu niespełnienia wymagań wynikających z ustaleń planu miejscowego (zaprojektowania budynku poza nieprzekraczalną linią zabudowy) nie mogła być wydana decyzja o zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W konsekwencji niezasadny okazał się ostatni zarzut kasacyjny odniesiony do art. 151 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu oddalając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.