II SA/Rz 944/24

12 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 12 maja 2025 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu SK i JK od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 8 lipca 2024 r. nr SKO.415.93.1067.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 8 lipca 2024 r. nr SKO.415.93.1067.2024, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") ustalił na wniosek MK warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli MK i AK, kwestionując ustaloną decyzją organu I instancji maksymalną powierzchnię zabudowy obiektu. Decyzją z 8 lipca 2024 r. nr SKO.415.93.1067.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że głównym materiałem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podniósł, że część tekstowa analizy, która legła u podstaw określenia parametrów zabudowy przez Organ I instancji, nie spełnia wymagań stawianych przepisami prawa. Analizą nie objęto bowiem wszystkich działek położonych w granicach obszaru analizowanego, a nadto pominięto część budynków położonych w granicach tego obszaru. Zawarte w części tekstowej analizy tabelaryczne zestawienia dotyczą tylko wybranych rodzajów zabudowy (budynków usługowych - tabela na stronie 3 analizy, budynków towarzyszących funkcji mieszkaniowej - tabela na stronie 4 analizy). W ocenie Kolegium, analiza winna obejmować wszystkie działki położone w granicach obszaru analizowanego, w tym nieruchomości, które przecina linia wyznaczająca granice tego obszaru. Zestawienia tabelaryczne niezbędne do określenia parametrów planowanej zabudowy winny natomiast obejmować wszystkie budynki położone w granicach obszaru analizowanego, a także budynki położone poza granicami obszaru analizowanego, ale posadowione na działkach, przez które przebiega granica tego obszaru. Kolegium podniosło, że dopiero po sporządzeniu szczegółowej i kompleksowej analizy wszystkich działek położonych w granicach obszaru analizowanego i wszystkich budynków znajdujących się na działkach objętych tą analizą, a następnie wyliczeniu średnich wartości parametrów określonych odpowiednimi przepisami rozporządzenia, możliwe jest zastosowanie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw. Ustalenie parametrów innych niż średni wskaźnik wskazany w § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", nie może wynikać z dowolnych twierdzeń analizy, a organ winien wykazać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Kolegium wskazało, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki jest w pierwszej kolejności ustalana jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopiero w sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Tymczasem w opisywanej sprawie ani analiza, ani jej wyniki, ani też uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierają wyjaśnienia jakie przesłanki skutkowały ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na podstawie wartości średniej z obszaru analizowanego. Niezależnie od powyższego Organ odwoławczy podniósł, że organ administracji właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może wprowadzać do jej treści ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. W zaskarżonej odwołaniem decyzji Burmistrz w punkcie 3.2 rozstrzygnięcia decyzji określił natomiast wielkość powierzchni zabudowy projektowanego budynku na podstawie średniej wartości powierzchni zabudowy budynków w obszarze analizowanym, określając ją jako nie mniejszą niż 27 m2 i nie większą niż 40 m2. Nie znajduje to oparcia w żadnym z przepisów rozporządzenia, a zatem określenie wielkości powierzchni zabudowy planowanego budynku uznać należało za pozbawione podstawy prawnej. Wielkość projektowanego budynku winna zostać określona poprzez określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, stosownie do wymogu przepisu § 5 rozporządzenia. Organ I instancji punkcie 3.13 rozstrzygnięcia decyzji określił maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 0,9 i powołał się przy tym na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które nie znajdują zastosowania w sprawie. Co istotne, definicje "intensywności zabudowy", "udziału powierzchni zabudowy" zostały dodane do ustawy o planowaniu, jednakże nie mają one zastosowania w sprawie ze względu na datę wszczęcia przedmiotowego postępowania przed dniem 24 września 2023 r. W ocenie Kolegium, powyższe uchybienia uprawniały do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciwie SK i JK (dalej: "Skarżący") zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie. Zdaniem Skarżących, decyzja Kolegium aprobuje trwałą niewykonalność decyzji Organu I instancji, skutkującej jej nieważnością. Podnieśli ponadto, że rozstrzygniecie Burmistrza narusza konstytucyjne zasady ochrony własności, demokratycznego państwa prawnego oraz zakaz dyskryminacji, nie uzasadniając jednak tak sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Sąd z urzędu ustalił, że względem decyzji Organu I instancji prowadzone było postępowanie nieważnościowe. Decyzją z 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.415.94.1068.2024, utrzymaną w mocy decyzją z 3 października 2024 r. nr SKO.415.162.1451.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] maja 2024 r. nr [...]. Prawomocnym postanowieniem z 10 stycznia 2025 r. II SA/Rz 1477/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę SK, wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 3 października 2024 r. nr SKO.415.162.1451.2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw okazał się bezzasadny, przez co został przez Sąd oddalony w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie odnośnie wadliwości sporządzonej na etapie postępowanie pierwszoinstancyjnego analizy funkcji oraz cech zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Wymaga podkreślenia, że wyznaczenie parametrów charakteryzujących planowaną zabudowę następuje co do zasady w oparciu o średnią arytmetyczną poszczególnych parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym lub odpowiednio do tych parametrów. W oparciu o średnią arytmetyczną wyznacza się wskaźniki: wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przypadku, gdy wysokość tego parametru na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Natomiast w bezpośrednim nawiązaniu do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wyznacza się obowiązującą linię nowej zabudowy (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) oraz parametry charakteryzujące geometrię dachu – kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu (§ 8 rozporządzenia). Wskazane wyżej regulacje prowadzą do konkluzji, że w celu zgodnego prawem wyznaczenia parametrów nowej zabudowy konieczne jest wzięcie pod uwagę wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych regulacji, które nakazują organom administracji uwzględnienie w analizie jedynie obiektów budowlanych o funkcji tożsamej z funkcją nowoprojektowanej zabudowy. Słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, że analiza ma opisywać zabudowę występującą w granicach obszaru tej analizie poddanego, bez wybiórczego doboru zabudowy objętej analizą. Jak bowiem wskazano wyżej, nie ma żadnej podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie zabudowy wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej. Również zasadnie wskazało Kolegium, że analiza winna obejmować także nieruchomości, które przecina linia wyznaczająca granice tego obszaru. Analiza, o której mowa w rozporządzeniu, może wszak odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków wskazanych w art. 61 u.p.z.p. Nadesłane akta administracyjne organu I instancji potwierdzają zarzuty Organu odwoławczego odnośnie prawidłowości sporządzonej analizy. W tabeli nr 1 wskazano jedynie trzy budynki usługowe w obszarze analizowanym, w oparciu o które ustalono wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość obiektu oraz wskaźniki powierzchni i intensywności zabudowy. Przy ustaleniu ww. parametrów nie uwzględniono natomiast zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Niezgodnie z przepisami Organ I instancji w analizie sporządził tabelę nr 2 dotyczącą zabudowy mieszkaniowej i w oparciu o parametry tej zabudowy ustalił parametry dotyczące dachu nowoprojektowanego obiektu oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. Brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia tego rodzaju rozgraniczenia i ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy w oparciu o odmienna funkcję obiektów w obszarze analizowanym. Jednocześnie analizą nie objęto budynków na działkach częściowo objętych obszarem analizowanym. Załącznik graficzny oraz wykaz tabelaryczny potwierdzają, że w analizie nie uwzględniono choćby budynków mieszkalnych na działkach nr [...]. To zaś prowadzi do stwierdzenia, że sporządzona analiza uniemożliwia obliczenie średniej arytmetycznej lub ustalenia odpowiednich wartości istniejącej zabudowy, a co za tym idzie – wyznaczenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Stwierdzona wadliwość wyklucza również ustalenie tych parametrów w drodze wyjątków określonych przepisami rozporządzenia, jako że – co oczywiste – aby uzasadnić ustalenie poszczególnych parametrów w sposób odmienny od średnich lub odpowiednich wartości danych parametrów, konieczne jest ustalenie ich wartości w sposób podstawowy. Sąd w pełni podziela również stanowisko Organu odwoławczego odnośnie częściowo nieprawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia decyzji Organu I instancji poprzez wprowadzenie ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Prawidłowo wskazało Kolegium, że określenie "wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku" w pkt 3.2 decyzji nie znajduje oparcia w żadnym przepisie rozporządzenia. Stosownie do § 5, obowiązkiem organu jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a nie jak uczynił to Burmistrz – wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy projektowanego budynku. Wymaga przy tym podkreślenia, że powyższe nie mogło zostać uznane za błąd pisarski lub błąd co do nazwy samego wskaźnika, gdyż organ I instancji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określił w przedziale 27 m2 – 40 m2, a zatem w wartości niezgodnej z przewidzianą w § 5 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu dostrzegł, że Organ I instancji w sposób nieprawidłowy określił również parametr szerokości elewacji frontowej budynku, wskazując wartość "do 7,5 m". Jest to niezgodne z § 6 rozporządzenia, obligującym do określenia tego wskaźnika w przedziale liczbowym "od – do". Ustalenie jedynie górnej granicy tego parametru skutkuje całkowitą dowolnością w zakresie minimalnej wartości szerokości elewacji frontowej budynku. Sąd podziela przy tym stanowisko Organu odwoławczego, że określenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, było nieprawidłowe. Nie wynikało bowiem wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Organ I instancji nie wskazał dlaczego w jego ocenie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko winny znaleźć zastosowanie w opisywanej sprawie. Reasumując, Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że rzeczą organu administracji jest ustalenie warunków zabudowy poprzez określenie wskaźników, które wynikają wprost z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Wskazane wyżej okoliczności w pełni uprawniały Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krośnie do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że w opisywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji reformatoryjnej i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Ustalenie warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej wskaźników dla planowanej inwestycji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ administracji metodyki ustalenia wskaźników zabudowy dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e p.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.