II SA/Gl 1587/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w G. orzekł wobec obecnie skarżącego K. S. środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Następnie Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], po rozpatrzeniu apelacji obniżył wymiar środka karnego do 2 lat. W dniu [...] r. Prezydent Miasta R. otrzymał z Sądu Rejonowego w G. odpisy powyższych prawomocnych orzeczeń celem ich wykonania. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Zawiadomienie doręczono w dniu [...]r. na adres: [...], [...], który to adres został wskazany w piśmie przewodnim Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru - zawiadomienie odebrał pełnoletni domownik. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B nr [...], wydanego przez Berlin Bundenshauptstadt, w związku z orzeczonym przez Sąd Rejonowy w G. zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. Decyzja ta została doręczona na ten sam co poprzednia korespondencja adres, w dniu 2 października 2020 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – decyzję odebrał pełnoletni domownik. Pismem z dnia 7 października 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji kwestionując kompetencję organu I instancji do cofnięcia zagranicznego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Jednocześnie w odwołaniu skarżący wskazał, że zamieszkuje w Niemczech, podając adres zamieszkania: [...]. Natomiast adres przy ul. [...] w R. wskazał jako adres do korespondencji. Z kolei pismem z dnia 15 października 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła w imieniu skarżącego jego żona M. S , dołączając pełnomocnictwo męża. W odwołaniu tym wskazała swój adres: ul. [...], [...]. Zarzuciła naruszenie: art. 39 i nast. k.p.a. w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania; art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, kiedy strona nie ma miejsca pracy pod adresem, gdzie próbuje się jej dostarczać korespondencję; art. 109 k.p.a. poprzez brak skutecznego doręczenia decyzji jedynej stronie postępowania, a co za tym idzie wydanie decyzji nieistniejącej; zasady res iudicata, bowiem de facto organ I instancji posiada już prawo jazdy skarżącego, którego nie wydał mu po tym jak zdał egzamin na prawo jazdy przed Wojewódzkim Ośrodkiem Ruchu Drogowego w K. . Rozpoznając odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępie odwołał się do przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji wykonującej wyrok sądu karnego orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, wskazując na art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1268), zwanej dalej u.k.p. oraz art. 182 Kodeksu karnego wykonawczego (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 53), zwanego dalej k.k.w. Organ przytoczył też art. 184 k.k.w. oraz art. 42 § 1 pkt 1, art. 43 § 1 i 3 oraz art. 63 § 3 Kodeksu karnego. Ocenił, że cytowane przepisy, przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, stanowią podstawę cofnięcia także uprawnienia wynikającego z dokumentu prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, w sytuacji gdy kierujący posiada miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cytując z kolei art. 11 ust. 2 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz.Urz. UE 2006 L 403/18), zwanej dalej Dyrektywą nr 2006/126, organ odwoławczy stwierdził, że jego implementacja znajduje odzwierciedlenie w art. 97 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Zdaniem Kolegium, wobec przytoczonych regulacji prawnych i ustalonego stanu faktycznego, zastosowanie wobec skarżącego sankcji wynikających z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. oraz art. 182 k.k.w. jest zasadne. Co prawda skarżący na etapie wnoszenia odwołania podniósł, iż zamieszkuje na terenie Niemiec, to jednak powyższa informacja nie podważa kompetencji krajowych organów administracji publicznej do wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie. Zważyć bowiem należy, że adres "ul. [...], [...]" wyznaczający w sprawie właściwość rzeczową i miejscową organu wskazany został organowi I instancji przez Sąd Rejonowy w G. w treści pisma z dnia [...] r. Organ wskazał ponadto, że "dał wiarę" ustaleniom Sadu Rejonowego w G. co do miejsca zamieszkania skarżącego i stwierdził brak podstaw do wyłączenia stosowania przepisów krajowych. W ocenie organu uniemożliwienie wyegzekwowania przez organy administracji publicznej określonych obowiązków i zachowań nie może być tolerowane w praworządnym państwie, którego skarżący jest obywatelem. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: - art. 39 i nast. k.p.a. w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania; - art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji kiedy strona nie ma miejsca pracy pod adresem, gdzie próbuje się jej dostarczać korespondencję; - art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 12 Dyrektywy 2006/126 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy skarżący nie ma miejsca zamieszkania w Polsce. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W obszernym uzasadnieniu autor skargi przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący przedstawił dodatkowe dowody na okoliczność braku możliwości uznania za jego miejsce zamieszkania R. oraz częstotliwości wyjazdów zagranicznych poza teren Unii Europejskiej. Nadmienić jeszcze przyjdzie, że w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu lub chociażby wzmianki o dokumencie, które potwierdzałyby lub przynajmniej uprawdopodobniały posiadanie przez skarżącego uprawnienia, które stało się przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, tj. "wydanego przez Berlin Bundenshauptstadt uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B nr [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarte w skardze zarzuty koncentrują się na dwóch zasadniczych wątkach: prawidłowości doręczenia pism procesowych na adres w Polsce oraz miejscu zamieszkania strony, a co za tym idzie właściwości miejscowej organu. W obu przypadkach należy przyznać rację skarżącemu, aczkolwiek zauważyć trzeba, że w odniesieniu do doręczeń zaistniałe uchybienia nie miały zasadniczego wpływu na finalny wynik postępowania. Koncentrując się na tym wątku wskazać przyjdzie, że o ile zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r, wobec adnotacji o odbiorze przesyłki przez dorosłego domownika, podobnie jak decyzji organu I instancji można było uznać za prawidłowe, o tyle całkowicie niezrozumiałe jest pominięcie pisma zatytułowanego odwołaniem, wniesionego przez pełnomocnika strony (jego małżonkę) i skierowanie decyzji organu odwoławczego na adres podawany dotychczas, bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla pominięcia faktu ujawienia się pełnomocnika strony. Taka postawa organu pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią art. 40 § 2 k.p.a., który obliguje organy do doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona takowego ustanowiła. Przy wspomnianym odwołaniu nadesłano organowi pełnomocnictwo, z którego wynikało wprost, że małżonka strony – M.S. została jego plenipotentem w niniejszej sprawie. Uchybienie to, jakkolwiek mające istotny charakter, wobec skutecznego wniesienia skargi do Sądu, pozostaje bez wpływu na ocenę wydanej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się bowiem uwagę na konieczność odróżnienia braku doręczenia od doręczenia wadliwego, ale dokonanego, w szczególności gdy strona ustanowiła pełnomocnika w sposób skuteczny i z odpowiednim zakresem umocowania, a doręczenie zostało dokonane z jego pominięciem. Wówczas przyjmuje się, że doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., może być uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wówczas brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 125/18; 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 2145/15). Przesłanką przemawiającą za uchyleniem decyzji wydanych przez organy obu instancji były natomiast braki w ustaleniach faktycznych, które rzutują na wynik prowadzonego postępowania. Zgodnie z treścią art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Sąd przesyła wspomniane orzeczenie organowi, który jest właściwy miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania osoby, względem której orzeczono ów zakaz. W oparciu o art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości. Właściwość miejscową w innych sprawach (a więc nie dotyczących nieruchomości ani też prowadzenia zakładu pracy) ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju (art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.). Biorąc pod uwagę realia sprawy organ I instancji mógł pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu o swojej właściwości, albowiem po otrzymaniu odpisu wyroku z sądu powszechnego wraz ze wskazanym w piśmie przewodnim adresem, nic nie wskazywało na to, aby adres ów był nieprawidłowy, a strona pod nim nie mieszkała. Wskazane wyżej doręczenia, w świetle regulacji art. 43 k.p.a. mogły uchodzić za prawidłowe, a tym samym brak było podstaw do kwestionowania właściwości organu na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Stan ów uległ diametralnej zmianie w kolejnym stadium postępowania, a mianowicie po wniesieniu odwołań. Użyta liczba mnoga nie jest przypadkiem, albowiem w istocie wniesione zostały dwa odwołania - wcześniejsze (z dnia 7 października 2020 r.) wniesione osobiście przez skarżącego oraz późniejsze (z dnia 15 października 2020 r.), sporządzone przez pełnomocnika skarżącego – M. S.. Oczywistym jest przy tym, że to późniejsze nie inicjowało postępowania odwoławczego lecz stanowiło kolejne pismo w toku tego postępowania. Z nieustalonych powodów organ odwoławczy całkowicie pominął pełnomocnika strony jak również zignorował treść wniesionego przezeń pisma, koncentrując się wyłącznie na odwołaniu wniesionym osobiście przez skarżącego. Tymczasem to właśnie w tym późniejszym "odwołaniu" wskazano na okoliczności związane z faktem, iż skarżący nie zamieszkuje na terytorium RP, co z perspektywy powołanego wyżej art. 19 k.p.a., miało fundamentalne znaczenie. Okoliczność ta została zignorowana przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swojej decyzji zauważył, że "dał wiarę" ustaleniom Sądu Rejonowego, wskazującego jako adres zamieszkania strony nieruchomość przy ul. [...] w R. . Abstrahując od faktu, że niczego takiego sąd powszechny nie przesądzał (ustalenia mogły być jedynie poczynione w toku postępowania sądowego i winny znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia, którego wszak organ odwoławczy w całości nie otrzymał), to treść wspomnianego "odwołania" pełnomocnika jak również odwołania skarżącego, w którym wskazano adres zamieszkania poza granicami kraju, winny skłonić organ odwoławczy do refleksji i poczynienia ustaleń w tym zakresie. Zaniechania te, w świetle zarzutów skargi, musiały zaś doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W stanie faktycznym poddanym kontroli Sądu nie wiadomo bowiem czy strona postępowania ma miejsce zamieszkania na terytorium RP, a co za tym idzie, czy organ, któremu przekazano odpis orzeczenia sądu powszechnego do wykonania, jest w ogóle właściwy w niniejszej sprawie. Ów stan niepewności, w razie potwierdzenia informacji podanych w skardze i w piśmie pełnomocnika strony, mógłby w efekcie doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego nie było możliwym pozostawienie w obrocie prawnym obu decyzji, skoro sygnalizowane wątpliwości nie zostały usunięte. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że istnieje możliwość ingerencji w prawo jazdy wydane przez państwo członkowskie Unii Europejskiej przez starostę w związku z sądowym zakazem prowadzenia pojazdów, co wprost wynika z treści art. 97 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Hipoteza tego przepisu obejmuje jednak tylko te sytuacje, gdzie posiadacz prawa jazdy zamieszkuje na terytorium RP, o czym świadczy zwrot "starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby posiadającej prawo jazdy wydane przez państwo członkowskie Unii Europejskiej". Zastosowanie tej regulacji wymaga potwierdzenia, a przynajmniej braku wątpliwości, odnośnie miejsca zamieszkania uprawnionego, czego na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić niepodobna. Dodatkowo wskazać należy, że pominięcie pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 15 października 2020 r. i zawartych w nim zarzutów i twierdzeń, stanowi istotne naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym organ nie tylko nie wyjaśnił kwestii miejsca zamieszkania skarżącego i związanej z tym właściwości miejscowej, ale również nie odniósł się do podniesionego w tym piśmie zarzutu naruszenia zasady res iudicata i wskazywanych na poparcie tego zarzutu okoliczności. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ w pierwszej kolejności ustali miejsce zamieszkania skarżącego, uwzględniając znaczenie tego zwrotu w kontekście brzmienia art. 12 Dyrektywy nr 2006/126. Gdyby okazało się, że skarżący rzeczywiście zamieszkuje za granicą, wówczas organ rozważy podjęcie dalszych kroków zmierzających do realizacji treści wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. W szczególności zaś sięgnie do regulacji art. 14 ust. 2c u.k.p. i o ile do tej pory tego nie uczynił, zamieści w bazie informatycznej RESPER (Europejskiej Sieci Praw Jazdy) stosowną informację umożliwiającą organowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania strony, podjęcie przewidzianych w tamtejszym systemie prawnym działań realizujących wspomniane orzeczenie. Baza owa stanowi bowiem zasadnicze narzędzie w wymianie informacji pomiędzy organami poszczególnych państw członkowskich i winna ona odzwierciedlać stan rzeczywisty uprawnień do kierowania pojazdami każdej osoby zamieszkującej na terenie UE (por. H. Kuczyńska: Utrata uprawnień do kierowania pojazdami w prawie Unii Europejskiej w sytuacjach transgranicznych – EPS 2018 r., nr 10, s. 22). Jednocześnie, o ile rzeczywiście poczynione ustalenia wskazywałyby na brak właściwości organu I instancji, wówczas winien on umorzyć toczące się postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Jeżeli natomiast w wyniku poczynionych przez organ ustaleń okaże się, że jest on właściwy miejscowo ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego, wówczas ponownie rozpozna sprawę, przestrzegając przy tym przepisów o doręczeniach, a ponadto mając na uwadze regulacje art. 97 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2b – 2d u.k.p. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi (200,00 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,00 zł) oraz opłata za czynności radcy prawnego (480,00 zł) obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz.U. poz. 1842, ze zm.) w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.