V SA/Wa 2347/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor sądowy WSA - Tomasz Grzybowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2020 r., odmawiającą B. A. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. Jako podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Wg ustaleń organu, deklaracja rozliczeniowa za ww. okres nie została złożona przez stronę skarżącą. Tymczasem z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 wynika, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Wobec tego odmówiono uwzględnienia wniosku z uwagi na to, że w ww., ustawowym terminie nie złożono stosownej deklaracji. Jednocześnie Zakład wyjaśnił, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Od 1 stycznia 2019 r. płatnik korzystał z tzw. "małego ZUS", niemniej wobec braku złożenia informacji dot. podstawy naliczania składek był zobligowany do składania dokumentów rozliczeniowych; wskutek niedokonania ww. czynności został utworzony wymiar składki z urzędu, który jednak nie odpowiada wysokości podstawy wymiaru i kwocie należnych składek na ubezpieczenia wg tytułu ubezpieczenia skarżącego. W skardze do tut. Sądu skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r., a ponadto zwrotu kosztów postępowania. Wnioski powyższe wsparł zarzutami naruszenia prawa materialnego i procesowego, a to: - art. 31zo ust. 1-2 ustawy COVID-19 polegające na błędnej wykładni na skutek przyjęcia, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek było złożenie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych, - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez uzasadnienie decyzji z powołaniem się na nieistniejącą normę prawną, - art. 7 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, - art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do działania organów administracji, - art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji drugo-instancyjnej bez umożliwienia stronie zajęcia stanowiska odnośnie do zgromadzonych w sprawie dowodów, co stanowi rażące naruszenie prawa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. W kolejnych pismach procesowych z 28 maja 2021 r. i z 9 listopada 2021 r. skarżący popierał stanowisko wyrażone w skardze, wnosząc dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność błędnego rozliczania składek przez Zakład. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie odnotować należy, że wbrew zapatrywaniu skarżącego warunki zwolnienia, o które się ubiegał, nie zostały wyczerpująco określone w przepisie zrębowym stanowiącym podstawę złożonego wniosku, tj. art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 (s. 2-3 skargi). Odwołując się konsekwentnie do różnicy między treścią ust. 2 i ust. 1 ww. art. 31zo (por. także s. 2 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skarżący, będący wszak radcą prawnym, abstrahuje od podstawowego dla rodzimej kultury prawnej założenia systemowości prawa, a także wynikających zeń dyrektyw wykładni. Rekonstrukcja normy prawnej zakłada tymczasem relacje danego przepisu prawa zarówno w ramach danego aktu normatywnego, jak też względem przepisów zawartych w innych ustawach, tj. odpowiednio wewnętrzne i zewnętrzne ujęcie systemowe (por. np. uchwałę NSA o sygn. II FPS 3/11, CBOSA). Nie inaczej jest w przedmiotowym przypadku, gdzie przesłanki przedmiotowego zwolnienia są określone nie tylko w ww. przepisie art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19, lecz m.in. także w cytowanym przez organ konsekwentnie (por. s. 2 zaskarżonej decyzji, s. 2 odpowiedzi na skargę) art. 31zq ust. 3 ww. ustawy. Z kolei ustalenie, czy warunek wynikający z ostatnio powołanego przepisu został spełniony, wymaga odwołania w szczególności do przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.). Nie jest więc tak, że w dniu złożenia wniosku "nie obowiązywały inne warunki, które skarżący powinien spełnić" (s. 4 skargi). Przechodząc do oceny stanowiska organu w zakresie spełnienia przesłanki zwolnienia wynikającej z powołanego art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 zauważyć natomiast należy, że przepis ten jako warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, ustanowił przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na tle tego unormowania tut. Sąd prezentuje stanowisko, zgodnie z którym zasadniczo jeżeli płatnik nie dochował ww. terminu złożenia dokumentacji rozliczeniowej za wnioskowany okres (w tym przypadku maj 2020 r.), to nie przysługuje mu prawo zwolnienia z obowiązku składowego za tenże okres (szerzej por. np. wyrok o sygn. V SA/Wa 2323/20, CBOSA). Ta ogólna uwaga wymaga jednakże kilku dodatkowych spostrzeżeń związanych ze stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. Po pierwsze, w świetle cyt. przepisu (in fine) wymaga oceny, czy skarżący był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Odpowiedź wymaga odwołania się do systemowego kontekstu art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, w szczególności w optyce ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na to pytanie organ trafnie udzielił odpowiedzi negatywnej. Odwołanie się do okoliczności związanych brakiem korzystania z tzw. "małego ZUS", wbrew przekonaniu strony (s. 4-5 skargi, a zwłaszcza s. 1 pisma z 28 maja 2021 r., gdzie zarzucono organowi "kłamstwo"), jakkolwiek lakonicznie ujęte przez organ tak w spornej decyzji (s. 3), jak i w odpowiedzi na skargę (s. 3), to jednak służyło zakomunikowaniu skarżącemu, że nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych. Warunki owego zwolnienia statuuje art. 47 ust. 2a ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując m.in. na zadeklarowanie w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej kwoty w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek (pkt 1). Przy czym najniższa podstawa wymiaru składek właściwa jest zasadniczo, z czego skarżący zdaje sobie sprawę (vide pismo z 28 maja 2028 r.), dla osób korzystających z tzw. "małego ZUS" (obecnie "mały ZUS Plus"; art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W sprawie nie budzi wątpliwości, nie tylko w świetle ustaleń organu, ale i oświadczeń samego skarżącego (s. 4 i n. skargi), że nie składał deklaracji rozliczeniowej, o której mowa w art. 47 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych w rozumieniu ww. przepisu, jak też art. 31zq ust. 3 in fine ustawy COVID-19. Nie jest zatem tak, że nikogo nie zatrudniając i opłacając składki "minimalne" skarżący "korzysta ze zwolnienia od składania dokumentów rozliczeniowych" (s. 2, 3 i 4 skargi). Owo przekonanie wywodzi skarżący nawiązując do akontekstowego, jak zauważono, odczytania art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19. Z perspektywy warunków brzegowych określonych przez prawo materialne, tj. realizacji obowiązku wynikającego z art. 31zq ust. 3 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie nasuwa zatem wątpliwości. Pojawiają się one natomiast na gruncie procedowania przedmiotowej sprawy przez organ, przy czym nie umknęło to stronie skarżącej (s. 5 skargi), która wskazuje na brak realizacji obowiązku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez brak poinformowania przed wydaniem decyzji o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). W tym kontekście odnotować należy, że z akt sprawy nie wynika ani, by organ zrealizował ww. obowiązek, o którym mowa w art. 10 § 1 Kpa, ani by w tych ramach wskazał stronie przesłanki od niej zależne, które "nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony" (art. 79a § 1 Kpa; por. wyrok NSA o sygn. I GSK 431/21, CBOSA). Wreszcie akta sprawy wskazują również, że organ uchybił art. 15zzzzzn[2] ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1 pkt 5). Jednocześnie w ww. zawiadomieniu organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Terminem, o którym mowa w ww. unormowaniu, jest niewątpliwie ten określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Przepis art. 15zzzzzn[2] ustawy COVID-19 obowiązywał już w dacie wydania spornej decyzji (wszedł w życie 16 grudnia 2020 r., z mocy art. 1 pkt 24 w zw. z art. 10 noweli do ustawy COVID-19, tj. ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 2255). Niemniej na względzie mieć należy, że uchybienia procesowe związane z udziałem strony w postępowaniu należy zasadniczo oceniać z uwzględnieniem ich potencjalnego (istotnego) wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide odpowiednio uchwałę NSA o sygn. FPS 6/04, ONSAiWSA 2005/4/66). Wpływ ten powinien być analizowany przez pryzmat skutków braku realizacji funkcji gwarancyjnych ww. regulacji. Wg składu orzekającego, w realiach rozpoznawanej sprawy nie da się stwierdzić takiego istotnego wpływu dostrzeżonych uchybień na jej wynik. Przyczyna odmowy przyznania zwolnienia nie leży bowiem, w okolicznościach faktycznych sprawy, w naruszeniu ww. przepisów. Należy zauważyć, że skarżący jest profesjonalistą i w taki też, niejako podwójnie profesjonalny sposób (jako przedsiębiorca oraz wykwalifikowany prawnik), występował w sprawie. Jakkolwiek więc negatywnie należy ocenić działanie organu w zakresie stosowania ww. norm procesowych, to jednak o niekorzystnym dla skarżącego załatwieniu sprawy przez organ nie zadecydowały dostrzeżone wyżej uchybienia, lecz stan (nie)wiedzy, który nie powinien mieć miejsca zważywszy na zawodowy charakter strony postępowania. Świadczy o tym przebieg postępowania, bowiem strona nie dostrzega konsekwentnie, również w skardze, jak i w kolejnych pismach składanych w toku postępowania sądowego, w szczególności regulacji wynikających z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 oraz art. 47 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a to pomimo czytelnych motywów zaskarżonej decyzji, jak też repliki organu złożonej w przedmiotowym procesie. Trzeba w tym miejscu odnotować, że celem art. 79a § 1 Kpa jest ochrona strony postępowania przed negatywnymi konsekwencjami nieznajomości prawa, ściślej zaś przesłanek wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem. Unormowanie to ogranicza zatem obowiązywanie ugruntowanej w kulturze prawnej zasady, że nieznajomość prawa szkodzi, która to limitacja jest nawiasem mówiąc charakterystyczna dla prawa administracyjnego (por. Z. Duniewska, Ignorantia iuris w prawie administracyjnym, Łódź 1998, s. 215 i n.). Środek zaś do osiągnięcia tego celu ma zasadniczo informacyjny charakter. Z kolei art. 15zzzzzn[2] ustawy COVID-19 ma in genere umożliwiać dokonanie czynności w postępowaniu administracyjnym, której uchybiono z uwagi na stan epidemii; ściślej, podobnie nakłada na organ obowiązek informacyjny oraz pozwala na wnioskowanie o przywrócenie terminu uchybionego w związku z ww. okolicznością. Trudno zatem abstrahować przy analizie skutków ochrony udzielanej w trybie ww. przepisów od tego, że skarżący jako radca prawny powinien był legitymować się określonym poziomem wiedzy prawniczej, jak też dbałością o swoje interesy w postępowaniu, wynikającą z zawodowego charakteru działania (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. ustawy o radcach prawnych; t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 75 ze zm.; art. 12 ust. 1 Kodeksu etyki radcy prawnego). O braku spełnienia przesłanek, od których zależne było przyznanie zwolnienia, zadecydował tymczasem – jak zauważono – brak wiedzy co do praw i obowiązków przysługujących skarżącemu, jako przedsiębiorcy utrzymującemu się ze świadczenia usług prawnych, tj. prowadzącemu kancelarię radcy prawnego. A zatem ignorantia iuris nocet. Miernik dbałości o interesy procesowe właściwy dla profesjonalnego prawnika jest bowiem odmienny, aniżeli w przypadku osoby nieposiadającej zawodowego przygotowania prawniczego. W szczególności ów profesjonalizm ma się objawiać w dbałości o prowadzenie sprawy z wykorzystaniem wszystkich dopuszczalnych prawem możliwości zapewniających uzyskanie przez radcę prawnego korzystnego rozstrzygnięcia, również we własnej sprawie, gdy w takim charakterze występuje. Przy tym brać tu należy pod uwagę stopień skomplikowania zagadnień prawnych, zarówno ze względu na dziedzinę prawa, jak i rozpoznawaną sprawę (vide wyrok SN o sygn. I CSK 330/11, OSNC 2012, nr 9, poz. 109). Zdaniem składu orzekającego nie można natomiast uznać niezrealizowanego przez skarżącego warunku przyznania zwolnienia za nadmiernie skomplikowany. Zwrócić tu należy uwagę z jednej strony na powszechność obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych przez płatników, z drugiej zaś na jego modyfikację w sposób korzystny dla przedsiębiorców w zakresie terminów ich składania w ramach przepisów ustawy COVID-19, która wchodzi w skład pakietu regulacji składających się na tzw. Tarczę antykryzysową. Zarówno przyczyny, jak i fakt wprowadzenia szczególnych rozwiązań prawnych służących wsparciu przedsiębiorców w dobie pandemii uznać należy za fakty notoryjne. Przesłanka określona w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 nie należy więc do takich, która mogła zostać niezauważona, przy wykazaniu dbałości o własne interesy przez radcę prawnego, podczas gdy jak zauważono, nie dostrzega on istotnych w jego sprawie unormowań nawet w ramach zaskarżenia spornej decyzji, która do nich wprost nawiązuje. W tym kontekście również sięgnięcie po instytucję przywrócenia terminu (art. 15zzzzzn[2] ust. 2 ww. ustawy), jakkolwiek wprowadzoną w szczególnej formie (jako że w istocie obejmuje przywrócenie terminu materialnoprawnego) jawi się jako niemal intuicyjne dla zawodowego prawnika działanie; z akt sprawy nie wynika nawiasem mówiąc, by to z uwagi na epidemię COVID-19 skarżący miał trudności z terminowym dokonywaniem czynności. Konkludując stwierdzić więc należy, że wiedza z zakresu prawa powinna była pozwolić skarżącemu ustalić, że pozostaje w zwłoce ze złożeniem stosownych deklaracji, jak też, na etapie wydawania decyzji w drugiej instancji, że przysługuje mu prawo do ubiegania się o przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych. Innymi słowy, skarżący działając ze starannością właściwą dla zawodowego charakteru, w jakim występował, powinien był wykazać przesłanki zwolnienia niezależnie od uchybień popełnionych w toku procedowania wniosku przez organ. Można tymczasem odnieść wrażenie, że skarżący nie uwzględnia owego komponentu profesjonalizmu w korespondencji z Zakładem – vide pismo z 9 listopada 2020 r. wraz z załącznikami. Końcowo, w nawiązaniu do treści tego ostatniego pisma, skład orzekający zauważa, że bez znaczenia dla sprawy, w kontekście jej istoty sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie o poprawność ustalenia, co do skutków niespełnienia warunku z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, były wnioskowane przez skarżącego przy tym piśmie dowody z dokumentów odnoszące się do poprawności rozliczania (księgowania) należności składkowych przez Zakład. Innymi słowy nie są to dokumenty niezbędne do wyjaśnienia sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczności, które przy ich pomocy skarżący zamierza wykazać, nie mają bowiem bezpośredniego związku ze sprawą (k. 38 i n. akt sąd.). Z tych powodów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd działając z urzędu (art. 134 § 1 ww. ustawy) nie dostrzegł przy tym innych, niewskazanych przez stronę skarżącą, okoliczności faktycznych i prawnych przemawiających za wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.