II OSK 1947/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 306/24 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2023 r., znak SKO.ZP/415/582/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 306/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 19 grudnia 2023 r., znak SKO.ZP/415/582/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A.S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta M. postanowieniem z 24 października 2023 r., znak GM.6123.5.Ca.126.2023, odmówił uzgodnienia – w zakresie ochrony gruntów rolnych – projektu decyzji Wójta Gminy R. nr 49/23 o ustaleniu, na wniosek A.S., warunków zabudowy dla działki nr [...], posiadającej klaso-użytki: RIVb i RV, w miejscowości C., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłączy energetycznych NN, przyłączy do wody projektowanego ze studni, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest projektowana na działce na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytki: RIVb i RV, które nie są gruntami szczególnie chronionymi, w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 z późn. zm., dalej: "u.o.g.r.l."), niemniej są to grunty rolne i teren nigdy nie był zaliczony do terenów budowlanych. W szczególności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] położona była w obszarze "R" – tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych oraz w obszarze "E" – tereny użytków rolnych i ogrodniczych zakrzewień naturalnych w obszarach ekologicznych. Z kolei, w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka nr [...] położona jest w obszarze "LŁ" – tereny otwarte nieleśne. Polityka przestrzenna na obszarach LŁ obejmuje tereny lasów i zadrzewień oraz obrzeża lasów, tereny źródliskowe, tereny otoczenia cieków stanowiących ciągi ekologiczne, tereny chronione przed procesami erozyjnymi i osuwiskowymi. Na tym obszarze wyklucza się wykorzystywanie nowych terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą. A.S. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 144 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy, jak i według studium. W związku z powyższym A.S. zaskarżyła postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu: – naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu, a tym samym usankcjonowanie przekroczenia granic uznania administracyjnego przez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie może być zrealizowana na wnioskowanym terenie bez nadmiernego uszczerbku dla chronionych ustawą gruntów, w sytuacji w której inwestycja miałaby być realizowana na gruntach o najsłabszej przydatności produkcyjnej, niepodlegających szczególnej ochronie, co dawało organowi możliwość pozytywnego zaopiniowania ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zgodnie z przedmiotem projektowanej inwestycji; – naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem terenu objętego wnioskiem, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy Raciechowice (symbol planu: R i E), jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (symbol LŁ) ze względu na to, że polityka przestrzenna na obszarach LŁ polega na ochronie wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz udostępnianiu ich dla turystyki i wypoczynku w granicach umożliwiających zachowanie ich wartości przyrodniczych z ograniczonym ich wykorzystaniem rolniczym i z wykluczeniem funkcji osadniczych, w sytuacji, w której studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nigdy nie stanowiło aktu prawa miejscowego, zatem organ nadał temu dokumentowi nieuzasadniony prymat w podjętym rozstrzygnięciu, nie biorąc po uwagę, okoliczności, że fakt iż gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określone przeznaczenie, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy i nie determinuje treści warunków zabudowy; – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji w której organ powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie spełniają kryterium prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Organy obu instancji powołały się na dwie okoliczności: przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. oraz ustalenia studium, które wyklucza te tereny z możliwości zabudowy. Odnosząc się do tych argumentów Sąd wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma mocy wiążącej wobec osób trzecich, w szczególności nie determinuje treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast powoływanie się na przepisy nieobowiązujące od niemal dwudziestu lat stanowi poważne nadużycie. Według Sądu organy nie wzięły pod uwagę lokalnych uwarunkowań i okoliczności towarzyszących tej sprawie. Jak wskazuje skarżąca w zażaleniu, na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z jej nieruchomością objętą niniejszym postępowaniem, jest realizowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z mapy ewidencyjnej (k. 11 akt administracyjnych) wynika, że działka ta składa się z takich samych klas użytków rolnych jak działka skarżącej (RIVb i RV). Sąd zaznaczył, że żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego na działce sąsiedniej była możliwa realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy na działce skarżącej miałoby to stać w sprzeczności z ochroną gruntów rolnych i leśnych. W aktach sprawy brak jest danych na jakiej podstawie odbywa się budowa na działce sąsiadującej z działką skarżącej, w szczególności czy została dla tego terenu wydana decyzja o warunkach zabudowy i czy została ona pozytywnie uzgodniona w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu okoliczność tę należy wyjaśnić, bowiem – w świetle art. 8 § 2 k.p.a. – jest ona kluczowa dla treści uzgodnienia w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem organ uzgadniający w takich samych lub też bardzo zbliżonych okolicznościach zamierzał wydać całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, rozstrzygnięcie to niewątpliwie wymagałoby wskazania szczególnych okoliczności przemawiających za taką odmienną oceną stanu faktycznego. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że na kolejnej działce (nr [...]) znajduje się duży budynek usługowy z salą bankietową. Wskazał też na to, że działka skarżącej przylega do drogi wojewódzkiej, przy której, po jej drugiej stronie znajdują się liczne zabudowania (wyrys z mapy ewidencyjnej k. 11 akt administracyjnych). Sąd podkreślił, że to iż przedmiotem uzgodnienia jest zabudowa gruntów rolnych, a uzgodnienia dokonuje organ, którego zadaniem jest ochrona tych gruntów, nie oznacza "domniemania" odmownego uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Następnie podniósł, że w uzasadnieniu postanowienia wydanego przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy wszystkie wskazane wyżej okoliczności winny podlegać ocenie. Dopiero rozważenie lokalnych uwarunkowań w kontekście niewielkiej w istocie inwestycji pozwoli organowi wyważyć interes publiczny oraz interes prywatny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 19 grudnia 2023 r., nr SKO.ZP/415/582/2023 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: – naruszenie prawa materialnego, a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji nie wykazały, iż ochrona gruntu rolnego, jakim jest teren inwestycji, uzasadnia odmowę pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, – naruszenie prawa materialnego, a to: art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organy nie wyważyły interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącej, – naruszenie prawa materialnego, a to: art. 8 § 2 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest ustalenie, na jakiej podstawie prowadzona jest budowa na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uzasadnienie postanowienia Kolegium nie spełnia wymogów tego przepisu, – naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez nakazanie przeprowadzenia dowodu odnośnie podstaw prowadzenia budowy na działce sąsiadującej z działką skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z przywołanego w pierwszym zarzucie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Nie ulega zatem wątpliwości, że starosta, dokonując oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem wykorzystania gruntu rolnego pod zabudowę wskazaną przez inwestora we wniosku o ustalenie tychże warunków, winien kierować się dyrektywą ujętą w tym przepisie, która wprawdzie ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntu rolne na cele nierolnicze, ale nie wyłącza takiej ewentualności. Biorąc zaś pod uwagę uznaniowy charakter postanowienia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. m.in. wyroki NSA: z 25.07.2024 r., II OSK 1542/23, LEX nr 3826536; z 27.11.2024 r., II OSK 2626/23, LEX nr 3823526 oraz z 18.03.2025 r., II OSK 485/24, LEX nr 3849629) należy pamiętać, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach uznania administracyjnego muszą być poprzedzone wszechstronną i dogłębną oceną wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 2.02.1996 r., II SA 2875/95, LEX nr 895901), przy czym szczególną rolę w tych rozstrzygnięciach odgrywa ich zgodność z interesem społecznym i słusznym interesem strony (zob. przykładowo wyroki NSA: z 27.02.1998 r., III SA 395/97, LEX nr 44819 oraz z 16.11.1999 r., III SA 7900/98, LEX nr 47243). Dlatego też rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego powinny być przekonująco i jasno uzasadnione co do faktów, ale również co do prawa (wyrok NSA z 28.06.2023 r., I OSK 1516/22, LEX nr 3848542), zaś wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na przewidzianych prawem kryteriach. Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, że ani postanowienie Kolegium ani poprzedzające je postanowienie Starosty, nie sprostały wymogom rozstrzygnięcia podejmowanego w warunkach uznania administracyjnego. Z uzasadnień obu postanowień nie wynika by rozstrzygnięcia te były wynikiem wnikliwego wyważenia interesu społecznego oraz interesu inwestora. Ponadto, uwzględnienie przy odmowie uzgodnienia, a następnie przy utrzymaniu postanowienia w tym przedmiocie, ustaleń nieobowiązującego planu miejscowego oraz ustaleń studium, niebędącego aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie niemogącego być podstawą rozstrzygnięcia wpływającego na prawną sytuację podmiotu spoza systemu administracji publicznej, nie znajduje podstaw w porządku prawnym, obowiązującym na dzień podejmowania tychże rozstrzygnięć. Z tych też względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym." Sąd I instancji, weryfikując akta sprawy słusznie podniósł, że Kolegium oraz organ uzgadniający, nie odniosły się lokalnych uwarunkowań, w tym do zabudowy na działce przyległej do terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy oraz budynków znajdujących się w pobliżu działki inwestora. Powyższe okoliczności obligują do ustosunkowania się przez organy administracji do podjętych rozstrzygnięć z perspektywy ogólnej zasady postępowania zawartej w art. 8 § 2 k.p.a. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., powiązany merytorycznie z zarzutem naruszenia w art. 8 § 2 k.p.a., a polegający, jak to ujął organ skarżący kasacyjnie, na nakazaniu "przeprowadzenia dowodu odnośnie podstaw prowadzenia budowy na działce sąsiadującej z działką skarżącej." Otóż Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie tyle nakazał "przeprowadzenie dowodu", ile stwierdził że: "Dopiero rozważenie lokalnych uwarunkowań w kontekście niewielkiej w istocie inwestycji pozwoli organowi wyważyć interes publiczny (polegający na ochronie gruntów rolnych) oraz interes prywatny (prawo skarżącej do zabudowy stanowiącej jej własność nieruchomości)." (s. 8). Skoro bowiem skarżąca w zażaleniu powoływała się na znajdującą się w pobliżu zabudowę posadowioną na gruntach takiej samej klasy, jaką posiadają grunty na jej działce, to przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o uzgodnienie, konieczne jest odniesienie się do okoliczności faktycznych oraz prawnych uwarunkowań, w których doszło do realizacji tej inwestycji, uwzględniając wymóg określony w art. 8 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.