I OSK 987/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 530/23 w sprawie ze skargi T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/6650/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Sierakowice z 3 listopada 2022 r. nr DŚR.8252.60.2.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz T.R. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 530/23, oddalił skargę T.R. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/6650/22, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 3 listopada 2022, nr DŚR.8252.60.2.2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do Wójta Gminy S. w dniu 29 listopada 2021 r., który decyzją z 20 stycznia 2022 r., nr DŚR.8252.60.2.2021 odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 5 lipca 2022 r., nr SKO Gd/1372/22 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia decyzją z 3 listopada 2022 r., nr DŚR.8252.60.2.2021. W ocenie Wójta, jakkolwiek matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to nie jest osobą stale leżącą, pampersowaną. Skarżąca wykonuje codzienne, niezbędne czynności (tj. gotowanie, podawanie posiłków, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich oraz podawanie niezbędnych lekarstw, realizowanie recept w aptece itp.). Chociaż matka skarżącej ubiera się przy pomocy skarżącej, ma problemy żołądkowe oraz bywa, że nie ma kontroli nad potrzebami fizjologicznymi, to samodzielnie spożywa przygotowane posiłki i lekarstwa pod nadzorem. Ma częste napady lęku, płaczu oraz wahania nastroju. Niemniej jednak, zakres czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż czynności opiekuńcze względem matki sprowadzają się do "pomocy w ubieraniu, podawania leków, przygotowanie posiłku". Pozostałe czynności opisane w oświadczeniach oraz wywiadzie takie jak sprzątanie, gotowanie, pranie, robienie zakupów, w okresie grzewczym robienie ognia w piecu, dokładanie do pieca to czynności związane z prowadzeniem domu, a nie bezpośrednio z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ponadto, nie można uznać, że opisane przez wnioskodawczynię czynności, takie jak "realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych", stanowią o sprawowaniu stałej, permanentnej opieki, uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia. W trakcie ponownego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca nadal zamieszkuje wspólnie z matką i stale sprawuje nad nią opiekę. Zakres sprawowanej opieki został przedstawiony przez pracownika pomocy społecznej podobnie jak w poprzednim wywiadzie środowiskowym. Jest to m.in. mierzenie poziomu cukru, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów oraz załatwianie spraw urzędowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uznało, że przy należytej organizacji dnia, skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, albowiem rozmiar opieki nie wymusza na skarżącej całkowitego niepodejmowania pracy zarobkowej. Matka skarżącej, pomimo posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności, jest w znacznym zakresie osobą samodzielną. Nie jest osobą leżącą, samodzielnie porusza się (choć za pomocą balkonika), spożywa posiłki, przyjmuje leki, nie jest osobą pampersowaną. Jest osobą komunikatywną, jest w stanie sama pozostać w domu (w tym czasie skarżąca robi zakupy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe). Zakres wskazanych przez skarżącą czynności związanych z opieką nad matką nie zajmuje całego dnia. Wskazane przez skarżącą codzienne czynności związane bezpośrednio z opieką nad matką (np. pomoc przy ubieraniu, toalecie, przygotowanie posiłków, mierzenie ciśnienia i cukru) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, popołudniowych czy wieczornych, przed pójściem do pracy i po powrocie z niej. W ocenie organu, czynności opiekuńcze związane z bezpośrednią opieką nad matką zajmują skarżącej ok. 3. godzin dziennie. Natomiast część czynności nie jest wykonywana codziennie (np. wykupywanie leków, wizyty lekarskie) Również leki mogą być wcześniej odpowiednio przygotowane i dawkowane tak, aby matka wnioskodawczyni mogła samodzielnie je przyjmować. Zatem czynności te, choć mogą powodować pewne utrudnienie i konieczność właściwej organizacji dnia, nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę, stwierdził, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.) musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo- skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą nie są czynnościami na tyle absorbującym, aby móc uznać, że sprawowana opieka ma charakter ciągły. Rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy córką a matką. Zatem rodzaj i zakres tych czynności nie wyklucza jakiejkolwiek aktywności zarobkowej skarżącej. W stanie faktycznym sprawy istniejącym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, przy odpowiednim zorganizowaniu wykonywania czynności opiekuńczych, skarżąca ma możliwość choćby częściowego podjęcia zatrudnienia. Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła alternatywnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz, że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy. II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: 1. art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa; 2. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy i Sąd I instancji wybiórczo i dowolnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności wywiad środowiskowy. Zakres sprawowanej opieki uniemożliwiał i nadal uniemożliwia skarżącej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Zdaniem skarżącej, przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia należy brać po uwagę wszelkie czynności wykonywane na rzecz niepełnosprawnego, w tym również tzw. "zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego" jeśli stan zdrowia niepełnosprawnego uniemożliwia mu ich wykonywanie. Tymczasem zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji zupełnie bezpodstawnie zakwestionowały spełnienie przez skarżącą przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mimo, że z materiału dowodowego w sprawie zebranego jednoznacznie spełnienie tych przestanek wynika. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zasadne są również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. zakłada związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Ocenie w związku z tym podlegać może, czy ubiegający się o świadczenie jest osobą faktycznie sprawującą opiekę i czy zrezygnował z zatrudnienia (podejmowania zatrudnienia). Przepis ten nie zakłada jednak, że do oceny organu należy zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej. To wyspecjalizowany organ orzeka o stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji o potrzebie uzyskiwania stałego bądź długookresowego wsparcia ze strony opiekuna. W przypadku matki skarżącej, organ ten orzekł o takiej potrzebie i znacznym ograniczeniu jej możliwości samodzielnej egzystencji. Stan ten potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, w którym stwierdzono, że: "strona jest osobą o naruszonej sprawności organizmu, wymagającą stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób ze względu na niezdolność samodzielnej egzystencji". Wskazywany przez organy i Sąd I instancji zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej nie może zniweczyć ustaleń wynikających z wydanego orzeczenia o niepełnosprawności. To ono rozstrzyga, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej opieki lub pomocy ze strony innych osób. Własne ustalenia organu co do zakresu potrzeb opiekuńczych osoby niepełnosprawnej nie mogą stać w opozycji do wskazań opiekuńczych wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podjęcie się takiej opieki, w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania, skutkuje po stronie osoby zobowiązanej do alimentacji, uprawnieniem do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej legitymowała się w dacie orzekania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie, kto opiekę faktycznie nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym sprawuje. Ustalenia potwierdziły, że opiekę taką sprawowała wyłącznie skarżąca. Osoba niepełnosprawna nie korzysta ani z opieki innych członków rodziny, ani z opieki instytucji pomocowych. W tej sytuacji, opieka sprawowana w sposób wyłączny nad osobą, której niepełnosprawność wymaga "stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób" jest opieką o charakterze stałym i długotrwałym, a jej potrzeby nie można kwestionować w oparciu o własne ustalenia organu co do zakresu potrzeb osoby niepełnosprawnej i jej samodzielności. W sposób wadliwy została także oceniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i jego związku z opieką. Organ odwoławczy przywołał w tym zakresie fakt, że ostatnie zatrudnienie skarżącej miało miejsce w 2013 r. i od tego czasu skarżąca jest nieaktywna zawodowo. Stanowisko to zupełnie pomija, że zgodnie z materiałem sprawy, rozwiązanie umowy zlecenia datowane na 29 lipca 2013 r. zawiera wskazanie, że motywowane było koniecznością podjęcia opieki nad matką. Natomiast decyzją Wójta Gminy S. z 25 sierpnia 2014 r. zostało przyznane skarżącej od 1 września 2014 r. bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki sprawowanej nad matką, co nastąpiło w związku z uprzednią utratą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięto zatem w ocenie związku przyczynowego między podjęciem opieki a zaniechaniem zatrudnienia fakt, że już uprzednio skarżąca wykonywała taką opiekę. Brak aktywności zawodowej powinien być oceniony z uwzględnieniem tej okoliczności. W ustaleniach faktycznych pominięto także wskazany wyżej fakt przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna oraz przywołane w decyzji dotyczącej tego zasiłku wcześniejsze orzeczenia, na podstawie których skarżącej były udzielane świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Ocena związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką pomija w tej sytuacji istotne dowody i okoliczności mające znaczenie dla sprawy, odnoszące się do faktu i zakresu opieki. Natomiast tezę organów o możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia w ograniczonym wymiarze czasu pracy Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego. Nie określono, jaka forma ograniczonego zatrudnienia realnie wchodzi w grę w przypadku, gdy pracownik jest jednocześnie osobą sprawującą wyłączną opiekę na osobą, co do której stwierdzono, że wymaga stałej opieki i została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1, art. 200 i 209 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni zmianę stanu prawnego, dotyczącego przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych oraz fakt, że w stosunku do skarżącej były wydane wcześniej decyzje przyznające jej prawo do świadczeń z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką.