VIII SA/Wa 191/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. nr: [...] w przedmiocie zmiany uchwały [...] Rady Powiatu w [...] z dnia 12 marca 2021 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia 26 listopada 2021 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy R. -[...] w R. (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w R. z dn. 28 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu w R. z dn. 12 marca 2021 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w R. z dn. 26 listopada 2021 r. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1/ Istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2024.107 t.j. z dnia 2024.01.29 - dalej jako "u.s.p.") polegające na tym, że w §3 i §4 Uchwały nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia 12 marca 2021 r. w sprawie ustalania zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach rady powiatu czy posiedzeniach komisji stałych, nie określając wysokości potrącenia w przypadku braku aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety, 2/ Istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2024.107 t.j. z dnia 2024.01.29) polegające na tym, że w §4 pkt 1 i 2 Uchwały nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia 12 marca 2021 r. w sprawie ustalania zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych określając wysokość obniżenia miesięcznej diety za każdą nieobecność radnego na sesji Rady Powiatu, a także na posiedzeniu Komisji stałej nie ustalono takiego obniżenia odnośnie Przewodniczącego Rady, wskazanego w §3 ust. 1 pkt 1 tejże uchwały, a co jest uregulowaniem obowiązkowym w każdym przypadku, z uwagi na rekompensacyjny charakter diety. Wskazując na powyższe i powołując się na art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia 12 marca 2021 r. w sprawie ustalania zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych - w części dotyczącej §3 i §4 tejże uchwały; W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w dniu 12 marca 2021 roku Rada Powiatu w R. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalania zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Uchwała została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia 12 marca 2021 w sprawie ustalania zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Następnie uchwałą nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia 12 marca 2021 w sprawie ustalania zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Powiatu w R. z dnia 26 listopada 2021 r. Uchwały zmieniające dotyczyły jedynie zmiany §3 pierwotnej uchwały — wysokości mnożnika podstawy ustalania wysokości diety radnego - kwoty bazowej określanej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 roku, poz. 1658) - do odpowiednio dwukrotności i 2,4 krotności kwoty bazowej. Będący podstawą prawną ww. uchwały przepis art. 21 ust. 4 u.s.p. stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje i obowiązki pełnione przez radnego. Przepis ten pozwala radzie powiatu swobodnie ustalić zasady przyznawania diet, jednak organ ten nie ma tu pełnej dowolności. Rada powiatu ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji i obowiązków wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę powiatu muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. (Wyrok NSA z 10.02.2022 r" III OSK 3602/21, LEX nr 3360874.) W dalszej argumentacji Prokurator wskazał, że systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (Miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. Z powyższego wynika, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 u.s.p. wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dicta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru. (Wyrok NSA z 11.07.2023 r" III OSK 2602/21, LEX nr 3595100.) Z uwagi na powyższe, w ocenie Prokuratora, określony w §3 i §4 zaskarżonej uchwały mechanizm ustalania wysokości należnej radnemu diety stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, bowiem skonstruowano normatywne podstawy' potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na sesjach rady powiatu i posiedzeniach Komisji Stałych. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2022 r.. sygn. akt HI OSK 3602/21, LEX nr 3360874). W § 3 i § 4 kwestionowanej skargą uchwały Rada Powiatu ograniczyła się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego odpowiednio na sesjach Rady i posiedzeniach jej komisji. Przyjęto tym samym, że diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu, na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Jest to rozwiązanie wadliwe, (por. Wyrok NSA z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21, LEX nr 3595100.) Mając na uwadze powyższe za wadliwe uznać należy także takie ukształtowanie § 4 ust. 1 i 2 kwestionowanej skargą uchwały, które w ogóle nie przewiduje potrącenia diety za każdą nieobecność Przewodniczącego Rady radnego na sesji Rady Powiatu i za każdą nieobecność radnego na posiedzeniu Komisji stałej. Należy stwierdzić, że takie ukształtowanie mechanizmu wypłacania diet pozwala na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", co stanowi zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru i zgodnie ze wskazanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to rozwiązanie niedozwolone. Reasumując swoje wywody Prokurator podniósł, że Rada Powiatu w R. stanowiąc regulacje w zakresie zasad wypłacania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych, powinna również przewidzieć możliwość potrąceń przyznanej diety za brak uczestnictwa w innych obowiązkowych czynnościach. W uchwale powinny zostać zawarte potrącenia uwzględniające wszystkie dni w miesiącu kalendarzowym nie wykonywania obowiązków w ramach pełnionej funkcji. W przedmiotowej uchwale nie zostały zawarte takie zapisy. Brak regulacji odnoszącej się do potrąceń w przypadku niewykonywania poszczególnych funkcji stanowi istotne naruszenie prawa. Brak jakichkolwiek zapisów dotyczących potrąceń przysługującej radnym diety w przypadku braku pełnienia funkcji lub wykonywania obowiązków przez określony okres czasu np. tygodnia powoduje, że radnemu powiatowemu zawsze będzie przysługiwała dieta. Tym samym nie stanowi ona jedynie rekompensaty za utracone korzyści, lecz ma charakter wynagrodzenia należnego radnemu, niezależnie czy wykonywał swoje obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ Rada Powiatu w R. wniósł o jej oddalenie. W swoim stanowisku organ reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł, że zaskarżone przez Prokuratora uchwały w żadnym stopniu nie naruszają prawa materialnego, jakim jest art. 21 u.s.p. Wskazany przepis stanowi ogólne uregulowanie i to rada powiatu decyduje o finalnym kształcie uchwały. Zaskarżone uchwały Rady Powiatu w R. funkcjonują w obiegu prawnym od lat i do dnia dzisiejszego organ nadzoru nie miał do ich treści żadnych zastrzeżeń. Nie ma zatem podstaw do orzekania o ich nieważności. Mandat radnego ma charakter mandatu wolnego, a jego wykonywanie poddane jest jedynie weryfikacji wyborczej. Obowiązki radnego to także udział w spotkaniach z mieszkańcami powiatu oraz ich organizacja, pełnienie cotygodniowych dyżurów przez Przewodniczącego Rady w celu wysłuchania wniosków, skarg mieszkańców, udział we wszelkiego rodzaju uroczystościach lokalnych, komisjach konkursowych, konferencjach, wyjazdach służbowych itp. Często radny, na zaproszenie mieszkańców powiatu, uczestniczy w spotkaniach poświęconych problemom lokalnej społeczności. Sposób oraz częstotliwość wykonywania tych obowiązków przez radnego pozostawione są uznaniu radnego, tym bardziej wobec ogólnego sformułowania art. 21 ust. 1 u.s.p. Rada nie ma możliwości ani kompetencji poddania kontroli innej, faktycznie wykonywanej działalności radnego - poza obecnością na posiedzeniach rady czy komisji. Z tych względów, zaskarżone przez Prokuratora uchwały w żadnym stopniu nie naruszają prawa materialnego, jakim jest art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym. Raz jeszcze należy podkreślić, że wskazany przepis stanowi uregulowanie ogólne i to rada powiatu decyduje o finalnym kształcie uchwały. Sposób oraz częstotliwość wykonywania obowiązków radnego pozostawione jest uznaniu radnego tym bardziej wobec ogólnego sformułowania art. 21 ust. 1 u.s.p. Ustawa o samorządzie powiatowym, zgodnie z przyjętym modelem wolnego mandatu radnego nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę normatywnej regulacji w tym zakresie o charakterze wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5, podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. W ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zd. 1 tej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Każde istotne naruszenie prawa uchwałą lub zarządzeniem organu powiatu wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności. Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Centralna Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Rozpoznając sprawę w kontekście powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu w R. dn. 28 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu w R. z dn. 12 marca 2021 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w R. z dn. 26 listopada 2021 r. Powyższa uchwała stanowiła aktualizację stawek diet przysługujących radnym przewidzianych w pierwotnej uchwale z dn. 12 marca 2021 r. Do oceny prawnej ww. uchwały mają zastosowanie wszystkie oceny dotyczące uchwały pierwotnej z dn. 12 marca 2021 r., które zostały wyrażone uzasadnieniu sprawy sygn. akt VIII SA/Wa 190/25. Podstawą prawną podjętej uchwały jest przepis art. 21 ust. 4 u.s.p., stosownie do którego na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Jak stanowi art. 21 ust. 5 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692). W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu powiatowego, w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Rada powiatu ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, w granicach wynikających z art. 21 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Zasady określone przez radę powiatu muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 406/14 (LEX nr 1519403) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Zatem przez dietę, o której mowa w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo że stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady, wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Sąd podziela pogląd, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady i jej komisji.. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 3602/21, LEX nr 3360874). Co do zasady dopuszczalne jest, jak już powyżej wskazano, przyznanie radnemu diety w formie ryczałtu, jednak z treści uchwały muszą wynikać przejrzyste reguły jej potrącania, w sytuacji gdy mandat nie jest realizowany. W świetle przedmiotowej uchwały może bowiem zaistnieć sytuacja, gdy radny wykazuje istotną i czasochłonną aktywność w wykonywaniu swojej funkcji, w a tym samym miesiącu nie bierze udziału w posiedzeniach rady komisji, co pozbawiałoby go w sposób nieuzasadniony diet. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady powiatu, czy komisji rady. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu, aż do pozbawienia diety w całości, gdy radny w danym miesiącu nie przejawia żadnej aktywności. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady powiatu i posiedzeniach komisji rady, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. III OSK 2472/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona uchwała w swym zakresie określonym w jej treści w sposób istotny narusza prawo, zatem zasadne jest stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.