II OSK 2519/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 294/22 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 14 lutego 2022 r. nr WOA.7721.138.2017.PP w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. O. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dalej "WSA w Szczecinie, sąd I instancji, sąd wojewódzki" wyrokiem z 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 294/22 po rozpoznaniu skargi R. O., dalej także "skarżący" na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, dalej "WINB" z 14 lutego 2022 r., nr WOA.7721.138.2017.PP w przedmiocie nakazu rozbiórki w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" postanowieniem z 31 października 2017 r., nr PINB.5160.76.2017.JZ nałożył na skarżącego obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową 29 przyczep typu "domek holenderski", na nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...], na terenie działki nr [...] oraz nałożył obowiązek wykonania, w terminie do 15 stycznia 2018 r., czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanych bez pozwolenia na budowę obiektów do stanu zgodnego z prawem, tj. przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanych obiektów wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. WINB postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy ww. postanowienie. R. O. wniósł skargę na to postanowienie do WSA w Szczecinie, kwestionując dokonaną przez organ kwalifikację przedmiotowych obiektów. Wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 190/18 sąd wojewódzki oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że niepołączona trwale z gruntem przyczepa typu "domek holenderski" jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., 1332 ze zm.) dalej "Pr.bud.". Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że domki holenderskie posadowione na jego nieruchomości nie podlegają reżimowi ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowią przyczepy w rozumieniu art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.), dalej "Prawo o ruchu drogowym". Zdaniem sądu uprawnione było przyjęcie przez organy, że ustawione na działce skarżącego "domki holenderskie", nie spełniające w chwili kontroli organu funkcji transportowo-komunikacyjnej, są obiektami budowlanymi. Sąd podkreślił przy tym, że domki holenderskie wyposażone są w kuchnię, wc i pokoje oraz w instalacje elektryczne i sanitarne. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego środka zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny, dalej "NSA" wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2131/18 oddalił skargę kasacyjną R. O. od ww. wyroku WSA w Szczecinie. W uzasadnieniu NSA przyjął za zasadny pogląd o zakwalifikowaniu spornych obiektów do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pr.bud., jako wyodrębnionych konstrukcyjnie z przestrzeni poprzez posiadane ściany i zadaszenie (czyli stanowi całość techniczno-użytkową), a nadto nietrwale związanych z gruntem, co wynika z ustaleń pracowników organu oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej (nie posiada fundamentów, jest postawiony na betonowych płytach), co czyniło zasadnym zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. Decyzją z 11 sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Pr.bud., PINB w związku z niewywiązaniem się skarżącego z wykonania obowiązków wynikających z postanowienia PINB z 31 października 2017 r. nakazał rozbiórkę 29 obiektów - przyczep kempingowych typu "domek holenderski" wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego przez R. O. odwołania WINB, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 14 lutego 2022 r., nr WOA.7722.138.2017.PP, utrzymał w mocy decyzję PINB. Nie zgadzając się z powołaną decyzją skarżący wniósł skargę do WSA w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 3 pkt 1 i 5 Pr.bud. przez błędną wykładnię i uznanie ruchomości w postaci mobilnych przyczep kempingowych w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym, nie wyposażonych w żadne instalacje zapewniające możliwość ich użytkowania, żadne przyłącza jakichkolwiek mediów - za obiekty budowlane w rozumieniu ww. przepisów Pr.bud., podczas gdy przyczepy kempingowe nie podlegają reżimowi Pr.bud., nie są trwale związane z gruntem, nie zostały wzniesione z użyciem materiałów budowlanych, nie są wyposażone w żadne instalacje zapewniające możliwość ich użytkowania, żadne przyłącza, wystawione zostały na nieruchomości wyłącznie jako eksponat/przedmiot sprzedaży i podlegają regulacjom ustawy Prawo o ruchu drogowym, a 14 spośród wymienionych w decyzji przyczep już zostało sprzedanych i wydanych kupującym i nie znajdują się na przedmiotowej nieruchomości; 2) art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym - przez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że przyczepy kempingowe są przyczepami w rozumieniu ww. przepisu, a nie obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisów Pr.bud.; 3) art. 48 ust. 2 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 1 a, 2a, 25 Pr.bud. przez ich błędne zastosowanie lub błędną wykładnię i zastosowanie w stosunku do rzeczy ruchomych (przyczep kempingowych w rozumieniu Prawa o ruchu drogowym nie wyposażonych w żadne instalacje umożliwiające korzystanie z nich), które nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 5 Pr.bud. i w konsekwencji nie podlegają reżimowi tej ostatniej ustawy, a ponadto nawet gdyby uznać, że ww. przyczepy podlegają reżimowi Pr.bud., to błędnie uznano, że wymagały one pozwolenia na budowę; 4) art. 29 ust. 2 pkt 22 Pr.bud. przez jego niezastosowanie, podczas gdy nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowe przyczepy kempingowe stanowią obiekty budowlane w rozumieniu Pr.bud., to w związku z tym, że pełnią jedynie funkcję eksponatów przeznaczonych na sprzedaż, tj. skarżący gromadzi, przechowuje domki na ww. nieruchomości jako ekspozycja i wystawia na sprzedaż, gdyż na tym polega jego działalność, a po sprzedaży domek jest zabierany przez nabywcę (spośród wymienionych w decyzji 29 domków zostały już sprzedane i wydane nabywcom 14 domków, pozostało 15), zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 22 Pr.bud., nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sądowego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organ II instancji prowadząc postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki miał obowiązek bezspornego ustalenia ilości posadowionych na nieruchomości skarżącego obiektów. Ma to istotne znaczenie dla zastosowania normy określonej w art. 48 ust. 1 Pr.bud. Tymczasem WINB nie dostrzegł, a w rezultacie nie odniósł się do podniesionej w odwołaniu kwestii (powtórzonej następnie w skardze) dotyczącej sprzedaży części "domków holenderskich". Zgodnie z oświadczeniem strony spośród objętych nakazem rozbiórki, wymienionych w decyzji organu I instancji 29 domków, 14 zostało już sprzedanych i wydanych kupującym, co oznacza, że na nieruchomości pozostało jedynie 15 obiektów. Organ odwoławczy nie zweryfikował powyższych twierdzeń skarżącego, nie przeprowadził w tym zakresie własnego postępowania, a w rezultacie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące rozbiórkę 29 tymczasowych obiektów budowlanych. Przy założeniu, że zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Pr.bud. nakaz rozbiórki może obejmować wyłącznie istniejące obiekty, zdaniem Sądu zasadnicza dla sprawy okoliczność dotycząca ilości obiektów, co do których powinien być skierowany ww. nakaz nie została należycie wyjaśniona przez organ odwoławczy. Powyższe stanowiło o naruszeniu przez WINB przepisów postępowania tj. art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd uznano zasadność powtórzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. WINB, dalej także "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, iż przepisy art. 48 ust. 1, 3 i 4 Pr.bud. wymagają, aby przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę 29 obiektów budowlanych organ I instancji ponownie ustalił, ze względu na oświadczenie inwestora o sprzedaży 14 obiektów budowlanych wchodzących w skład kompleksu "domków holenderskich", ilość tych obiektów budowlanych. Błędna interpretacja ww. przepisów doprowadziła Sąd do wniosku, że nałożenie obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanych bez pozwolenia na budowę obiektów łącznie w liczbie 29, stanowiących kompleks obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie ostatecznego postanowienia PINB z 31 października 2017 r. nie jest wiążące w zakresie ustalonego stanu faktycznego. A dokonana przez inwestora w częściowa ich rozbiórka, zważywszy na nakaz rozbiórki obejmujący obiekty w liczbie do 29, powinna skutkować ponownym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd oświadczenia inwestora o sprzedaży 14 domków kempingowych, informacji nie posiadającej waloru dokumentu jako dowodu w sprawie, co przeważyło za uchyleniem decyzji WINB z 14 lutego 2022 r. Postępowanie Sądu wynikało z błędnej oceny, nieuwzględniającej stanowiska sądów administracyjnych, iż "domki holenderskie" stanowią obiekty budowlane podlegające rozbiórce, a nie sprzedaży. Nadto było konsekwencją nieuchwycenia przez Sąd, iż w realiach rozpatrywanej sprawy inwestor faktycznie w ramach nałożonego na niego nakazu rozbiórki, poprzez sprzedaż 14 domków kempingowych dokonał częściowej rozbiórki kompleksu obiektów zlokalizowanych na jego działce. Sąd przyjmując błędne ustalenia zarzucił organom budowlanym naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i nakazał ponowne rozpoznanie sprawy - naruszenie przepisów przez Sąd miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych. W piśmie z 7 listopada 2022 r. R. O. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i wniósł o wyznaczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77, art. 80 k.p.a., a w rezultacie art. 107 § 3 k.p.a. i uznania, że organ odwoławczy nie zweryfikował twierdzeń skarżącego i nie przeprowadził własnego postępowania, a w rezultacie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące rozbiórkę 29 tymczasowych obiektów budowlanych. Formułując to stanowisko Sąd nie dostrzegł, że oświadczenie zawarte w odwołaniu, tj. że 14 domków zostało już sprzedanych i wydanych kupującym, a na nieruchomości pozostało jedynie 15 obiektów, nie zostało poparte, żadnymi dokumentami i należy je jedynie rozpatrywać w kategorii przyjętej linii obrony, zmierzającej do przedłużenia postępowania administracyjnego. W sytuacji gdyby faktycznie okazało się, że obiekty te nie znajdują się na nieruchomości, okoliczność ta może zostać uwzględniona na etapie wykonywania decyzji i ewentualnego postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się zaś do samej kwestii kwalifikacji przedmiotowych obiektów to została ona przesądzona na etapie postanowienia dowodowego i ma swój wyraz w wyroku WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 190/18 oraz wyroku NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2131/18. "Domki holenderskie" posadowione na nieruchomości skarżącego zostały zakwalifikowane do tymczasowych obiektów budowlanych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że prawomocne orzeczenie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe. Przepis ten stanowi gwarancję zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19, LEX nr 3109066; B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170). Podnoszenie argumentacji sprzecznej z ww. prawomocnymi orzeczeniami, tj. m.in. twierdzenie skarżącego, że przedmiotowe obiekty należało zakwalifikować, zgodnie z art. 2 pkt 50 Prawa o ruchu drogowym, jako przyczepy kempingowe nie mogło zostać uwzględnione. To stanowisko skarżącego nie zasługiwało na aprobatę także dlatego, że przedmiotowe obiekty nie posiadają tablic rejestracyjnych, co świadczy o tym, że nie zostały zarejestrowane jako przyczepy. Definicję tymczasowego obiektu budowlanego ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 5 Pr.bud. odnosząc jego rozumienie do pojęcia obiektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, że katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym także sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że sporne obiekty są wyodrębnione konstrukcyjnie z przestrzeni poprzez posiadane ściany i zadaszenie, a nadto nie są one trwale związane z gruntem, (nie posiadają fundamentów, ale są postawione na bloczkach betonowych). Swoimi cechami odpowiadają wymienionym w art. 3 pkt 5 Pr.bud. barakowozom, czy też obiektom kontenerowym. Budowa obiektów, jakimi są przyczepy typu domek holenderski w świetle Pr.bud. wymaga zatem pozwolenia na budowę. Nie mieszczą się one bowiem w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Pr.bud., tj. zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi. Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Gołosłowne jest twierdzenie skarżącego, że wybudowane domki holenderskie to jedynie eksponaty, bowiem teren na którym się znajdują powinien być przeznaczony na taki cel, co w analizowanej sprawie nie miało miejsca. Kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Pr.bud. oraz czy obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud. faktycznie nie zostały spełnione w terminie (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1632/22, LEX nr 3857538). W związku z tym, że przedmiotowe obiekty zostały, jak wyjaśniono powyżej, uznane za obiekty budowlane, o jakich mowa w art. 48 ust. 1 Pr.bud., a inwestor mimo upływu wyznaczonego terminu, nie dostarczył, wymaganych postanowieniem PINB z 31 października 2017 r., dokumentów legalizacyjnych słusznie organy uznały, że zaszły podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Argumenty podniesione przez skarżącego kasacyjnie nie wnoszą niczego nowego do sprawy i stanowią w zasadzie powtórzenie dotychczasowej argumentacji inwestora - uznanej za chybioną przez WSA w Szczecinie w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., a także NSA w wyroku z 27 kwietnia 2021 r. Uwzględniając powyższe trafne okazały się zarzuty naruszenia przez sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a.