II OSK 1695/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 12/25 w sprawie ze skargi Z. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku w przedmiocie wpis do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 maja 2025 r., II SAB/Bk 12/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków części dawnego cmentarza żydowskiego w S. w punkcie 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku do wydania decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków; w punkcie 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w punkcie 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4) przyznał od Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł; w punkcie 5) zasądził od Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w części co do pkt. 4., wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej, żądanej wysokości, tj. 10.000,00 zł, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dla radcy prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w wysokości rażąco zaniżonej, stanowiącej 20% żądanej kwoty, przez błędne przyjęcie, że żądanie skarżącego przewyższające kwotę 2.000 zł jest nieusprawiedliwione, podczas gdy skarżący przedstawił szczegółowo negatywne konsekwencje, jakie wiązały się dla niego z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ; 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu podnoszonych przez skarżącego twierdzeń oraz nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zdawkowo odnoszącego się do przyczyn wysokości przyznanej sumy pieniężnej, a uniemożliwiające odtworzenie procesu myślowego oraz podstaw wydanego w pkt. 4 orzeczenia; 3. art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyznanie sumy pieniężnej związanej z bezczynnością organu w kwocie rażąco niewspółmiernej do skali tej bezczynności, co sprawia, że funkcje kompensacyjna, represyjna oraz prewencyjna tego świadczenia nie jest zrealizowana w minimalnym choćby zakresie, a jej wysokości stanowi w istocie zachętę dla organu administracji publicznej do dopuszczania się tego rodzaju naruszeń w przyszłości w tej oraz innych sprawach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle przywołanego przepisu jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzję o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), ustawodawca pozostawił uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną – ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 11 lipca 2019 r., I OSK 1143/18). Zauważenia również wymaga, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, oceniając zaś przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności/przewlekłości prowadzenia postępowania oraz okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność/przewlekłość prowadzenia postępowania oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest więc na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu odwoławczego w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość przyznanej sumy pieniężnej, gdyż Sąd I instancji wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tego świadczenia w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, a określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd I instancji miał na uwadze czas trwania postępowania i okresy pasywności, a także potencjalne osobiste dolegliwości wynikające z sytuacji przedłużania się rozpoznania sprawy, na które powoływał się skarżący. Sąd I instancji wskazał, że "jak zauważono bowiem, wydłużające się postępowanie administracyjne równorzędnie wpływa na wydłużenie postępowania zawisłego przed Sądem Okręgowym w Warszawie, w którym jako strony występują uczestnicy toczącego się postępowania administracyjnego, mianowicie skarżący oraz P., i które zawieszone jest do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego w opisanym powyżej zakresie. Przedłużające się postępowanie pośrednio wpływa również na dodatkowe koszty po stronie skarżącego, tj. związane z obsługą prawną; w konsekwencji zaś nieuwzględnienia powództwa, gdyby skarżący chciał zrealizować proces inwestycyjny, musiałby liczyć się z wyższymi niż wcześniej kosztami, a to z uwagi na niezaprzeczalny wzrost cen materiałów, usług itd. na przestrzeni ostatnich lat." Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu I instancji w kwestii przyznania przedmiotowej sumy pieniężnej jawi się jako przekonujące, a w skardze kasacyjnej nie sformułowano argumentacji mogącej je skutecznie podważyć. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji uwzględnia stopień naruszenia prawa przez organ, czas trwania zwłoki organu do chwili wydania decyzji w sprawie, efektywność zastosowania danego środka dyscyplinującego, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego, a także zasadność wynagrodzenia skarżącemu negatywnych konsekwencji związanych z opieszałym i nieefektywnym prowadzeniem postępowania. Biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy oraz maksymalną wysokość sumy pieniężnej, jaka może być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznana skarżącemu kwota pieniężna mieści się w ustawowych granicach. Podkreślić również należy, że celem sumy pieniężnej jest zadośćuczynienie niedogodności spowodowanej bezprawną bezczynnością/przewlekłością organu administracji publicznej, albowiem stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżący doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji należycie uzasadnił powód przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić i brak jest podstaw do kwestionowania zarówno samego przyznania tej sumy jak i jej wysokości, która jest wysokością rozsądną i uwzględniającą zaistniałe w sprawie okoliczności. W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. jak i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze podane, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.