I GSK 171/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 238/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2019 r. nr SKO.53.978.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Ol 238/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. Sp. z o.o. w Ł. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej zwanego: organem II instancji lub SKO) z 29 października 2019 r. nr SKO.53.978.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie SKO z 29 października 2019 r. wydane po rozpatrzenia wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Olsztyna z 1 września 2016 r. nr 7/2016, określającej wysokość dotacji z budżetu Miasta Olsztyna za 2011 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 1 466 897,91 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, na podstawie art. 61 a w związku z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a."), którym SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a. Ponadto wniosła o załączenie akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta Olsztyna sygn. sprawy E. 1711.1.2016, oraz prowadzonej przez SKO w Olsztynie sygn. akt SKO.53.952.2017. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze z 1 grudnia 2017 r. oraz w piśmie z 20 lutego 2024 r. złożonych w toku postępowania przed NSA pod sygn. akt I GSK 1446/20 na okoliczności wskazane w ww. pismach. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy obu instancji tj.: a. art. 7 k.p.a., art. 7a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. i 78 k.p.a., art. 76, art. 15 k.p.a. przez dokonanie błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych, z pominięciem dokumentów urzędowych bez przeciwdowodu oraz naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych i prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa, naruszenie przez WSA w Olsztynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 151 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy; b. art. 61 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że jego niezastosowanie jest prawidłowe w sytuacji kiedy wydając orzeczenie SKO w Olsztynie miało możliwość z niego skorzystać mając wiedzę o naruszeniu przepisów, nawet pomimo treści wniosku skarżącego; 2. naruszenie prawa procesowego przez naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuzasadnienie skarżonego wyroku polegające na ogólnej akceptacji ustaleń i postępowania organów obu instancji, naruszenie przez WSA w Olsztynie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie prawa procesowego przez naruszenie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalanie wniosków dowodowych odnośnie okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy strona na etapie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie dysponowała dokumentami, które zostały złożone w toku pierwotnego postępowania przed WSA i Naczelnym Sądem Administracyjnym, a które to dokumenty jednoznacznie wpływają na ocenę prawa materialnego albowiem organy dysponując ww. dokumentami nie miałyby podstaw faktycznych i prawnych do dokonania błędnej wykładni art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przez uznanie, że dotacja była pobrana niezgodnie z przeznaczeniem; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 70 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z 251 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i brak uznania, że pięcioletni termin przedawnienia liczony jest od końca roku, w którym udzielono dotacji, czyli wypłacono ostatnią zaliczkę dotacji; b) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię polegającą na: – uznaniu, że dotacja była pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. przez nabycie usług edukacyjnych od podmiotu zewnętrznego przy jednoczesnym nie kwestionowaniu nabywania usług od innych podmiotów; – braku zakwestionowania w szczególności realizacji zadań statutowych nauczania w szkole, prawidłowości tego nauczania, przeprowadzania egzaminów, co winno doprowadzić do uznania, że skoro szkoła kształciła, przeprowadziła egzaminy, wykształciła słuchaczy, to znaczy, że środki finansowe z dotacji zostały przeznaczone właśnie na cel związany z nauczaniem i kształceniem; – braku zakwestionowania pod kątem formalno-prawnym statutu dotowanej placówki oświatowej, co w konsekwencji powoduje, iż brak jest możliwości przyjęcia, żeszkoła lub organ prowadzący nie spełniły norm prawnej określonej w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty; – przyjęciu normy z daty wydania decyzji i nie uwzględnienie, iż norma ta daje uprawnienie do dokonania każdego wydatku związanego z kształceniem w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe spółki, w tym sformułowane w piśmie procesowym z 20 lutego 2024 r. Wskazania wymaga, że sąd II instancji bada prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji kontroli legalności postanowienia organu administracji przez pryzmat materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w związku z czym nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Na rozpoznanie merytoryczne nie zasługiwały zarzuty wyartykułowane w pkt 1 lit. a), pkt 3 i 4. W ich ramach (a wynika to zarówno ze sformułowania owych zarzutów, jak i ich uzasadnienia) wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość decyzji Prezydenta Olsztyna, o której stwierdzenie nieważności wniosła do SKO. Istotne jest, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy tak przed WSA, jak i przed sądem kasacyjnym jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji (postanowienie SKO wydane w oparciu o art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a.) po rozpoznaniu w tym przedmiocie wniosku spółki, a nie merytoryczna odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. Ten fakt powoduje, że zarzuty kierowane pod adresem sądu I instancji nieodnoszące się do ustaleń w zakresie kontrolowanego postanowienia są bezprzedmiotowe. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut zawarty w pkt 2, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ramach autor skargi kasacyjnej wskazuje na nieuzasadnienie skarżonego wyroku polegające na akceptacji ustaleń postępowania organów obu instancji. W odniesieniu do powyższego zaznaczenia wymaga, że po pierwsze konstrukcja zarzutu wskazuje, że może on nie dotyczyć sprawy, bowiem mowa jest w nim o akceptacji przez WSA ustaleń obu instancji, podczas gdy w sprawie rozstrzygnięciem objęte było jedynie postanowienie wydane przez jeden organ, tj. SKO. Po drugie, w uzasadnieniu mowa jest o pominięciu zarzutów, w nawiązaniu do stawianych przed sądem I instancji zarzutów prawa materialnego i procesowego – podczas gdy w rozpoznawanej sprawie w skardze do WSA sprecyzowano wyłącznie zarzuty procesowe. Po trzecie wreszcie, nie dokonano sprecyzowania na czym konkretnie polegać miało to naruszenie oraz jaki istotny wpływ mogło mieć na wynik sprawy – czego wymaga dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. To zaś oznacza, że zarzut, jak i jego uzasadnienie nie spełniało wymogów formalnych wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, z uwagi na znaczenie art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał wyjaśnienie, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn akt II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Na uwzględnienie z przyczyn formalnych nie mógł także zasługiwać zarzut w pkt 1 lit. b) dotyczący naruszenia art. 61 k.p.a. "poprzez przyjęcie, że jego niezastosowanie jest prawidłowe w sytuacji kiedy wydając orzeczenie SKO w Olsztynie miało możliwość z niego skorzystać mając wiedzę o naruszeniu przepisów, nawet pomimo treści wniosku skarżącego". Uzasadnienie w zakresie tego zarzutu jest lakoniczne (zawierające się w 8-miu wierszach) i stanowi wyrażenie opinii spółki odnośnie tego, że organ winien był z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W kontekście wcześniej wskazanych wymogów stawianych skardze kasacyjnej uznać należało, że przedmiotowy zarzut ich nie spełnia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.