II SA/Ol 161/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi Z. W. i J. W. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki werandy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. W. i J. W. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 13 stycznia 2025 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Działdowie (dalej jako: "organ I instancji", "PINB", "organ egzekucyjny") z 28 listopada 2024 r., wydane na podstawie art. 54a i art. 54 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505; dalej jako: "u.p.e.a."), oddalające skargę Z. i J. W. (dalej jako: "skarżący") na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego w sprawie rozbiórki werandy dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę do budynku [...], tj. obowiązku nałożonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Działdowie nr 691/96 z dnia 13 grudnia 1996 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przewlekłość postępowania egzekucyjnego nie może być utożsamiana z jego łącznym czasem trwania, a jedynie z sytuacją, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje działań w celu wyegzekwowania obowiązku. WINB uwzględnił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było do 2019 r. wobec dotychczasowej właścicielki E. A., niebędącej sprawcą samowoli, która nabyła przedmiot nakazu już po wydaniu decyzji o jego rozbiórce. Adresatem decyzji w dniu jej wydania był zarządca budynku – [...]. W prowadzonym postępowaniu zastosowano grzywnę w celu przymuszenia, która została ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnej. Ponadto trzykrotnie wystosowano zaproszenia do złożenia oferty na wykonanie prac rozbiórkowych w ramach wykonania zastępczego, jednakże nie spotkały się one z zainteresowaniem i żadne oferty nie wpłynęły od potencjalnych wykonawców. Obecna właścicielka obiektu zainicjowała nowe postępowanie w sprawie uchylenia decyzji nakazowej w trybie art. 155 k.p.a. PINB odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. WINB utrzymał decyzję PINB w mocy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 stycznia 2023 r. oddalił skargę. Postępowanie w sprawie uchylenia decyzji nakazowej toczyło się od 04 marca 2021 r. do uprawomocnienia się wyroku w dniu 30 marca 2023 r. W ocenie organu odwoławczego PINB podejmuje przewidziane przepisami działania w kierunku wykonania nakazu rozbiórki. Przed zastosowaniem kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego organ egzekucyjny podejmował i podejmuje działania w celu wyłonienia wykonawcy robót. Na zaproszenia do złożenia oferty na wykonanie prac rozbiórkowych, zamieszczone na stronie BIP urzędu w terminie od 20.07.2023 r. do 11.08.2023 r. oraz w terminie od 20.09.2023 r. do 20.10.2023 r., żadna odpowiedź (oferta) nie wpłynęła. Następnie zapytania ofertowe zamieszczane były za pośrednictwem prowadzonego przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego portalu eBudownictwo — eWykonania zastępcze (eWZ). Publikacje w eWZ miały miejsce w terminach od 05.02.2024 r. do 05.03.2024 r. — ogłoszenie [...], następnie ogłoszenie [...] w połowie roku oraz to samo ogłoszenie [...] opublikowano ponownie od dnia 12.09.2024 r. z terminem ważności do 15.12.2024 r. Żadnych ofert nie złożono. Organ odwoławczy podkreślił, że ponieważ zobowiązana nie przystąpiła do wykonania rozbiórki we własnym zakresie, zanim zostanie zastosowany środek w postaci wykonania zastępczego należy wyłonić wykonawcę prac i w tym kierunku PINB podejmuje czynności. Organ egzekucyjny, pomimo wielokrotnych ogłoszeń nie pozyskał żadnej oferty na wykonanie prac rozbiórkowych. W takim przypadku trudno doszukiwać się winy organu. Nie mniej jednak ww. działania winny być notorycznie powielane, aż do wyłonienia oferty. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucili nieskuteczność i brak konsekwencji w egzekwowaniu obowiązku. Podnieśli, że są bezpośrednio dotknięci przewlekłością postępowania egzekucyjnego, gdyż prawomocny nakaz rozbiórki od 1996 r. nie został skutecznie wyegzekwowany, co uniemożliwia im swobodne korzystanie z ich terenu. Podali, że WINB już dwukrotnie uwzględnił ich skargi na przewlekłość postępowania w 2016 r. i 2019 r. W obu przypadkach wyraźnie wskazał na brak skuteczności działań. Pomimo licznych próśb skarżących nie doszło do rozwiązania problemu. Zdaniem skarżących brak ofert wykonawców nie może być usprawiedliwieniem dla przedłużania postępowania, tym bardziej, że istniej możliwość ponownego nałożenia grzywny lub zastosowanie wykonania zastępczego z udziałem jednostek organizacyjnych administracji publicznej. Według skarżących organ nie wykazał wystarczającego zaangażowania w wykorzystanie dostępnych narzędzi prawnych, aby skutecznie zrealizować nakaz rozbiórki. Skarżący podkreślili, że nakaz rozbiórki jest ważny i wymaga wykonania, postępowanie w sprawie uchylenia decyzji nakazowej nie stanowiło przeszkody i nie uzasadniało przewlekłości. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. w przypadku egzekucji ww. obowiązku grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie egzekucyjne, wbrew stanowisku organów orzekających, jest prowadzone przewlekle. Na podstawie art. 54a § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 54 a § 1 u.p.e.a. do skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przepisy art. 54 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio. W myśl tych ostatnich unormowań organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym oddala skargę albo uwzględnia skargę. Na postanowienie w sprawie skargi przysługuje zażalenie. W orzecznictwie przyjmuje się, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest środkiem, w którym można podnosić zarzut braku właściwej dynamiki czynności egzekucyjnych. Przedmiotowy środek zaskarżenia ma na celu ocenę celowości i prawidłowości podjętych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym i technicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1470/21 i z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1526/20 , publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przez przewlekłość postępowania należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy, prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w możliwie najkrótszym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z 10 lipca 2019 r. WINB uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania PINB. Oznacza to, że postępowanie PINB poprzedzające wydanie tego postanowienia zostało już objęte prawomocną oceną stwierdzającą przewlekłość postępowania egzekucyjnego i pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Rolą organów orzekających w tym postępowaniu była ocena celowości i sprawności postępowania po uwzględnieniu skargi na przewlekłość postępowania. W postanowieniu z 10 lipca 2019 r. WINB wytknął organowi I instancji, że po uwzględnieniu skargi na przewlekłość postępowania postanowieniem z 8 lipca 2016 r. organ egzekucyjny wydał trzykrotnie zaproszenie do złożenia oferty na wykonanie prac rozbiórkowych. Jednak na tych czynnościach poprzestał. Od dnia 9 marca 2018 r. organ nie podjął żadnych działań, pomimo przekazanych informacji o nabyciu nieruchomości przez nowego właściciela. Po wydaniu postanowienia uwzględniającego skargę na przewlekłość postępowania - PINB wystosował do aktualnego właściciela nieruchomości pismo informacyjne z 18 lipca 2019 r. o obowiązku wykonania rozbiórki. Tytuł wykonawczy na nowego właściciela został wystawiony 30 listopada 2020 r. (k. 30 akt administracyjnych) i doręczony mu 15 grudnia 2020 r. Kolejnymi pismami PINB informował właściciela nieruchomości o konieczności wykonania obowiązku. Przekonywał, że wykonanie obowiązku przez właściciela spowoduje, że nie będzie konieczne wykonanie zastępcze i koszty z nim związane nie obciążą strony. Działania te podejmowane były w dużych odstępach czasu, co świadczy o przewlekłości postępowania. Zauważyć też należy, że w pismach informacyjnych adresowanych do aktualnego właściciela nieruchomości, PINB pouczał stronę, że decyzja o nakazie rozbiórki jest prawomocna i dopóki nie zostanie wyeliminowana wiąże organy i zobowiązanego. Wbrew tym pouczeniom PINB niezasadnie przez dwa lata wstrzymywał podejmowanie czynności egzekucyjnych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji nakazowej. Wniosek o uchylenie nakazu rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. nie mógł stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji, a tym samym zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 56 u.p.e.a.), a przez to nie mógł usprawiedliwiać zastoju postępowania egzekucyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję odmawiającą uchylenia nakazu rozbiórki wydany został 17 stycznia 2023 r. i uprawomocnił się 30 marca 2023 r. Dopiero 29 czerwca 2023 r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których stwierdził brak wykonania nakazanej rozbiórki. 19 lipca 2023 r. PINB wystosował zapytanie ofertowe dotyczące wykonania prac rozbiórkowych, które powtarzał następnie pięciokrotnie w odstępach kilkumiesięcznych. Oceniając ostatnie z podejmowanych działań PINB należy stwierdzić, że były one bezskuteczne przede wszystkim z tego powodu, że PINB nie wydał w ogóle dotychczas postanowienia o wykonaniu zastępczym, o którym mowa w art. 127 i 128 u.p.e.a. i nie doręczył go zobowiązanemu. W aktach administracyjnych sprawy brak jest takiego postanowienia, co prowadzi do wniosku, że nie było ono wydawane wobec poprzedniego ani aktualnego właściciela nieruchomości, a tym samym nie można przyjąć, że organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Wydanie postanowienia w tym przedmiocie warunkuje w ogóle możliwość zastosowania wykonania zastępczego, czyli zlecenia rozbiórki innemu podmiotowi za zobowiązanego i na jego koszt. Ustalenie wykonawcy zastępczego nie stanowi warunku wydania postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 130 u.p.e.a. może on zostać wskazany po wydaniu postanowienia. Istotnym jest, że zgodnie z art. 128 § 4 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Tryb ten służy ocenie dopuszczalności wykonania zastępczego wobec zobowiązanego i jego wyczerpanie jest konieczne dla uznania możliwości zastosowania wykonania zastępczego. Brak wdrożenia omówionej procedury przekonuje, że działania organu egzekucyjnego należy uznać za opieszałe i nieskuteczne, co uzasadniało uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze polega na "zleceniu" innej osobie wykonania czynności podlegającej egzekucji za zobowiązanego i na jego koszt. Przepisy nie określają formy ani trybu zlecenia. Sam organ w zapytaniach ofertowych wskazywał, że postępowanie jest prowadzone bez stosowania uregulowań ustawy Prawo zamówień publicznych. W takiej sytuacji organ egzekucyjny nie może poprzestawać na ogłaszaniu zapytań i biernym oczekiwaniu czy ktoś się zgłosi, ale powinien zwrócić się już ze zleceniem wykonania rozbiórki do konkretnych podmiotów wyspecjalizowanych z okolicy, tak aby doprowadzić do skutecznego i jak najszybszego wykonania nakazu rozbiórki, który pozostaje niewykonany od 1996 r. Na zasadzie art. 128 § 2 organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na ten cel. Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżących, wyjaśnić należy, że obowiązek rozbiórki obciąża co do zasady podmiot określony w decyzji o rozbiórce i w wydanym na jej podstawie tytule wykonawczym. Obowiązek ten obciąża dany podmiot do czasu przysługiwania mu tytułu prawnego do nieruchomości. Jeśli prawo własności, czy inne pozwalające na dysponowanie tą nieruchomością przechodzi na inną osobę, to następuje następstwo prawne w zakresie obowiązku stwierdzonego wydaną decyzją rozbiórkową. Podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego w postaci nakazu rozbiórki wobec następcy prawnego stanowi art. 28a u.p.e.a. W myśl tego przepisu, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. W rozpoznawanej sprawie PINB nałożył na poprzednią właścicielkę nieruchomości objętej nakazem rozbiórki grzywnę w celu przymuszenia. Stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Na mocy tego przepisu organ nie może na nową właścicielkę nieruchomości nałożyć ponownie grzywny w celu przymuszenia. Nie może też dojść, jak twierdzą skarżący, do wykonania zastępczego przez organy administracji publicznej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że administracyjny charakter wykonania zastępczego dotyczy przede wszystkim postanowienia o jego zastosowaniu, a nie samego aktu zlecającego. Organ egzekucyjny dokonuje zlecenia z wykorzystaniem formy dwustronnego i niewładczego działania (por. Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz do art. 127, wyd. II, opubl. w LEX 2015). W myśl art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze może zostać zlecone "innej osobie", czyli podmiotowi indywidualnemu, który działa na zasadach cywilnoprawnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi (100 zł). Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.