I GSK 1526/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 375/20 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Romana Kuczyńskiego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postepowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 375/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę R.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 21 stycznia 2020 r. nr 2401-IEE1_.711.7.2020.2/MS/013761 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 11 października 2019 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A., działając jako wierzyciel wystawił na skarżącego tytuł wykonawczy obejmujący należności z tytułu opłaty abonamentowej, za okres od stycznia 2014 r. do marca 2019 r. Zawiadomieniem z 21 października 2019 r., organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chorzowie. Zawiadomienie zostało doręczone dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 24 października 2019 r., natomiast zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego w dniu 4 listopada 2019 r. Pismem z 14 listopada 2019 r. skarżący wniósł skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że nie zamieszkuje pod adresem wskazanym w tytule wykonawczym, a wobec tego brak jest odbiornika telewizyjnego, z ostrożności wniesiono również zarzut przedawnienia należności dochodzonych przez organ egzekucyjny, w tym również odsetek za opóźnienie. Postanowieniem z 3 grudnia 2019 r., Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Katowicach (dalej: "organ egzekucyjny") oddalił skargę na czynność egzekucyjną dokonaną zawiadomieniem z 21 października 2019 r., o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. Pismem z 19 grudnia 2019 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., po rozpoznaniu zażaleń skarżącego, utrzymał w mocy postanowienia z 3 grudnia 2019 r. oddalające skargi na czynności egzekucyjne zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej dokonaną zawiadomieniem z 21 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając zaskarżonym wyrokiem z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 375/20 skargę R.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 21 stycznia 2020 r. w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne stwierdził, że istotą skargi na czynność egzekucyjną jest kontrola poprawności jej dokonania na gruncie przepisów normujących tryb postępowania przy zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego. W ocenie WSA niezasadne okazały się więc podniesione w skardze zarzuty, które de facto dotyczą okoliczności takich jak przedawnienie albo nieistnienie obowiązku, błąd co do osoby zobowiązanego, brak uprzedniego doręczenia upomnienia, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, które nie mogą być badane w trybie skargi na czynność egzekucyjną. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. zarzucono: 1) Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), tj.: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. przez brak objęcia kontrolą powielonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach stanowiska organu egzekucyjnego, mimo iż w obecnym stanie prawnym stanowisko to podlega kontroli sądowej w ramach zasadniczej sprawy egzekucyjnej, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości obrony jego praw; b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 1, 4 u.p.e.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, w której wymagała ona uwzględnienia z uwagi na zasadność zarzutów nieistnienia obowiązku oraz niedoręczenia wcześniejszego upomnienia, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonano egzekucji nienależnego świadczenia; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. przez niewyjaśnienie, dlaczego Sąd, oceniając prawidłowość postanowienie organu egzekucyjnego (i organu sprawującego kontrolę nad organem egzekucyjnym) pod względem zgodności ich działań z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie dokonał oceny stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a., podczas gdy rozpatrujący skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien objąć kontrolą również powielone przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach stanowisko wierzyciela, co miało istotny wpływ na wynik, gdyż pozbawia skarżącego obrony jego praw. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a.), tj. art. 54 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że przesłanki świadczące o braku podstaw do prowadzenia egzekucji nie mogą być podnoszone w skardze na czynności egzekucyjne. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest obraza przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., o sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., o sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., o sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., o sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., o sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., o sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., o sygn. akt II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., o sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo, w sytuacji gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., o sygn. akt II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezasadnie bowiem Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Do naruszenia wskazanego przepisu mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. reguluje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów. Wskazać trzeba, iż kwestia badania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela przez sąd administracyjny związana jest z instytucją zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i w niniejszej sprawie w ogóle nie znajdowała zastosowania. Tym samym przedmiotowy zarzut jest niezasadny. Nie można zgodzić się także z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Trzeba również podkreślić - co nie mniej istotne - że należy odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W niniejszej sprawie do Sądu I instancji zaskarżone zostało postanowienie wydane na podstawie art. 54 u.p.e.a., jako że została nim rozpoznana skarga na czynności egzekucyjne. Postanowienie to wyznacza przedmiot sprawy i tym samym zakres kontroli sądu administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazano na nieprawidłowości dotyczące stricte czynności egzekucyjnej. Za pozbawiony podstaw uznać należy także zarzut nr 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej, w którym powołano przepisy u.p.e.a. regulujące kwestie zarzutów, jakie można zgłosić w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach dotyczyło skargi na czynności egzekucyjne. Zgodnie z przepisem art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Powołany środek zaskarżenia ma na celu ocenę prawidłowości dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym i technicznym. Skarga na czynności egzekucyjne składana w trybie art. 54 u.p.e.a. nie może być uniwersalnym środkiem zaskarżenia, za pomocą którego można skutecznie kwestionować ewentualne wadliwości postępowania egzekucyjnego, a które mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie egzekucyjnej. W trybie art. 54 u.p.e.a. nie można skutecznie wnieść skargi, kiedy zawiera ona podstawy dotyczące innego środka zaskarżenia, np. z art. 33 u.p.e.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił Skarżącemu charakter środka zaskarżenia, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, w tym zakres postępowania prowadzonego na podstawie tej skargi. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia: 5 maja 2021 r., o sygn. akt III FSK 91/21; 16 lutego 2021 r., o sygn. akt I GSK 557/18; 22 grudnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 2259/18; 22 grudnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 2177/18; 25 sierpnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.). W związku z powyższym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie, to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. i odwrotnie. Wobec tego - co należy podkreślić - w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynności egzekucyjne nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. z powodu wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, braku upomnienia czy też nieistnienia obowiązku), ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 290/13). Nie ma podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 749/13). Skarga na czynności egzekucyjne nie jest zatem środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. Przysługuje ona wyłącznie na czynności o charakterze wykonawczym i tylko takie, które nie mogą być zaskarżone innym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji, wniosek o umorzenie postępowania). Służy ona ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. W jej ramach można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Zasada niekonkurencyjności środków w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach których dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Nie można też ich stosować zamiennie. Każdy z nich dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Dyferencjacja środków prawnych następuje bowiem nie tylko poprzez zróżnicowanie przedmiotu zaskarżenia, ale także poprzez zastosowanie kryteriów odnoszących się do innych elementów konstrukcji środków prawnych. Zasadą jest zatem wniesienie jednego środka prawnego, a nie dwóch konkurujących wobec siebie (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2972/17; z 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1377/13). Z tych względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 54 § 1 u.p.e.a. W związku z powyższym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).