II GSK 211/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1413/20 w sprawie ze skargi (...) na uchwałę Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 26 czerwca 2019 r. nr X/63/19 w przedmiocie wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od (...) na rzecz Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1413/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę (...)na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia 26 czerwca 2019 r. Nr X/63/19 w sprawie: wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Miejska w (...) w dniu 26 czerwca 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy podjęła uchwałę nr X/63/19 w sprawie: wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania. W uchwale ustalono wysokość opłaty oraz opłaty dodatkowej, zwolnienia od opłat oraz wprowadzono Regulamin funkcjonowania Parkingu Płatnego. Na powyższą uchwałę wniósł skargę (...) (skarżący), wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponadto szczegółowo omówił swój interes prawny do jej zaskarżenia, wskazując, że jest mieszkańcem (....), którego bezpośrednio dotknęły skutki zaskarżonej uchwały. W dniu (...)r. za szybą samochodu, będącego jego własnością, znalazł zawiadomienie o nr (...) wystawione przez osobę fizyczną, o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej wraz z pouczeniem o skierowaniu sprawy na drogę postępowania sądowego w razie nieuiszczenia opłaty w terminie 7 dni. Skarżący nie uiścił opłaty w podanym terminie. W dniu (...) r. skarżący otrzymał upomnienie z dnia (...) r. zamiast wezwania do sądu, jak wynikałoby z zawiadomienia o nr(...). Skarżący stwierdził, że przez zaskarżoną uchwałę uległy ograniczeniu jego prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej ogólnodostępny parking, a do czasu uchwalenia uchwały Rady Miasta korzystanie z niego na podstawie przepisów prawa powszechnego było w pełni dozwolone, darmowe, nieewidencjonowane i nielimitowane. Skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i pojęcia "gminne obiekty". Według skarżącego wprowadzenie opłaty na publicznym parkingu skutkuje powstaniem dodatkowych ograniczeń, co prowadzić może do ograniczenia prawa podmiotu uprawnionego do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w porównaniu z tymi, które wynikają wyłącznie z przepisów prawa powszechnego. Tym samym według skarżącego uchwała narusza jego prawny interes. W dalszej argumentacji wskazano, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., na podstawie którego uchwalono zaskarżony akt, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej. Skarżący zarzucił, że organ w danej sprawie powinien stosować regulacje prawa prywatnego i tym samym wystąpić jako podmiot prywatny i w konsekwencji zawierać umowy cywilnoprawne z użytkownikami parkingu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała była badana pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru, tj. Wojewodę, który nie stwierdził istotnych uchybień mogących prowadzić do nieważności aktu. Organ nadzorczy wyraził natomiast wątpliwości odnośnie do możliwości powierzenia czynności kontrolnych na parkingu płatnym Straży Miejskiej oraz ściągania należności w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W związku z tym Rada Miasta dokonała poprawek w uchwale zgodnie z zaleceniem Wojewody. Organ stwierdził, że działka nr ew.(...) przy ul. (...) w (...) stanowi własność gminy i mieści się w pojęciu obiektów gminnych, którym posługuje się art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Organ wskazał, że nawet jeśli powołano się na błędną podstawę prawną, to nie stanowi to wady skutkującej nieważnością. Odnośnie do zarzutu o błędnym zastosowaniu trybu postępowania egzekucyjnego, organ potwierdził, że w tym przedmiocie zaskarżona uchwała została zmieniona, a działania urzędników niezgodne z uchwałą nie mogą być przedmiotem danego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona. WSA wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Działka ewidencyjna o nr (...) stanowi własność Gminy (...). Zdaniem Sądu I instancji Rada Miejska w (...) miała prawo uregulować w oparciu o powyższe przepisy w uchwale zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu, na którym znajduje się parking. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym zawiera dwa rodzaje upoważnień generalnych do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego: art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.s.g. - upoważnienie do stanowienia gminnych przepisów ustrojowo-organizacyjnych i zawarte w art. 40 ust. 3 u.s.g. upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych. Upoważnienie generalne daje prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób jedynie ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie takie cechuje więc pozostawienie znacznie większej swobody co do treści unormowań niż w przypadku aktów wydawanych na podstawie upoważnień szczegółowych. Sąd I instancji podniósł, że pozostałe sformułowane w skardze zarzuty odnoszą się do nieaktualnej treści załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, który został zmieniony uchwałą nr XIII/82/19 Rady Miejskiej w (...) z dnia 27 września 2019 r. w sprawie: zmiany Uchwały Nr X/63/19 Rady Miejskiej w (...) z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie: wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania. Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przez: - ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska w (...) wydała swą uchwałę na podstawie delegacji ustawowej, choć prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że organ uchwałodawczy działał bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa oraz z przekroczeniem granic upoważnień ustawowych; - ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. dają podstawę do wprowadzanie uchwałą przepisów fiskalnych, represyjnych oraz ustalających i modyfikujących odpowiedzialność cywilną; - błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i przyjęcie, że termin "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej" mieści w sobie uprawnienie do ustanowienia parkingu płatnego, wprowadzenia przepisów fiskalnych, porządkowych i represyjnych. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. w szczególności treści § 2 pkt 7 Regulaminu w brzmieniu zmienionym Uchwałą Nr XIII/82/19 Rady Miejskiej w (...) z dnia 27 września 2019 r., który zawiera definicję legalną "zawiadomienia o opłacie dodatkowej", wskazując, że jest to "dokument wystawiany przez Straż Miejską": b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do zarzutu z lit. b) skargi i wykładni art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz odstąpienia przez Sąd Wojewódzki od dotychczas przyjmowanego jednolitego sposobu wykładni tych przepisów. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wnoszący skargę kasacyjną skarżący zrzekł się bowiem rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek do stwierdzenia nieważności w sprawie nie zaistniała. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem, Sąd I instancji nie zgodził się z zawartym w skardze stanowiskiem skarżącego, że podjęta przez Rady Miejskiej w (...) w dniu 26 czerwca 2019 r. uchwała Nr X/63/19 narusza prawo w stopniu uzasadniającym unieważnienie jej w całości. Zdaniem Sądu, Rada Miejska w (...) miała prawo uregulować, w oparciu przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w uchwale zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu, na którym znajduje się parking. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera bowiem dwa rodzaje upoważnień generalnych do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego: art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.s.g. - upoważnienie do stanowienia gminnych przepisów ustrojowo-organizacyjnych i zawarte w art. 40 ust. 3 u.s.g. upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych. W związku z powyższym zważyć trzeba, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w (...) znalazła swoje oparcie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z treścią wskazanych przepisów organy gminy mogą, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym akty prawa miejscowego ustanawiane są przez radę gminy w formie uchwały. Organ stanowiący miasta (...), podejmując uchwałę w oparciu o wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym - przy czym przepisem dopełniającym podstawy prawnej tej lokalnej regulacji jest art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej – u.g.k. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712), który upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia sposobu ustalania cen i opłat m.in. za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego - zdecydował, iż korzystanie z miejskich obiektów użyteczności publicznej, jakim jest położony na terenie miasta (...) parking niestrzeżone, realizować się ma na podstawie podjętych przez ten organ przepisów prawa miejscowego. Przy czym podkreślić należy, że brak wskazania przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2) u.g.k. jako podstawy wydania zaskarżonej uchwały nie czyni zasadnym wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Uchybienie to ocenić trzeba jako nieistotne naruszenie prawa nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, najistotniejsze jest bowiem to, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia. Należy stwierdzić, że przywołane powyżej przepisy prawa publicznego ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej stanowią wystarczającą i zupełną podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad korzystania z płatnych parkingów niestrzeżonych położonych na terenie miasta (...), również w zakresie ustalenia opłat za korzystanie z tych parkingów. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Rada Miejska w (...) władna była określić, w stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie, zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem; zatem uchwała jest prawidłowa i nie narusza żadnego z przepisów przywołanych skargą kasacyjną. W szczególności nie ma podstaw aby zasadnie twierdzić, że uchwała w części postanowień Regulaminu narusza art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skoro podstawa prawna do uregulowania aktem prawa miejscowego kwestii korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, do których parking miejski się zalicza, znajduje się w ustawie, podobnie jak ustawą nadano organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z takich obiektów, przy czym rozróżnienie tych opłat ze względu na zgodny i niezgodny z regulaminem parkingu sposób korzystania z parkingu nie narusza prawa. Niezasadny jest również zarzut, że przez regulację § 8 ust. 4-6 Regulaminu Rada Miejska w (...) wyłącza swoją odpowiedzialność, modyfikując w tym zakresie art. 415 k.c. i art. 434 k.c. Przypomnieć należy, że art. 415 k.c. normuje podstawową zasadę odpowiedzialności opartej na winie sprawcy szkody. Za szkodę odpowiada osoba, której zawinione zachowanie jest źródłem powstania tej szkody. Przepis art. 434 k.c. określa odpowiedzialność właściciela za zawalenie się budowli lub oderwanie się jej części. Natomiast regulacja § 8 ust. 4-6 Regulaminu wyłącza odpowiedzialność zarządcy parkingu płatnego za szkody powstałe na terenie parkingu wynikające ze zdarzeń losowych lub działań osób trzecich. W takiej sytuacji nie można zasadnie mówić o modyfikacji odpowiedzialności opartej na wyżej wskazanych przepisach kodeksu cywilnego. W ramach zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie w aktach znajduje się zaskarżona uchwała oraz Regulamin funkcjonowania parkingu płatnego, gdzie określono, że zawiadomienia o opłacie dodatkowej wystawia Kontroler, zatem omawiany zarzut nie ma uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić trzeba, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia wyroku, a nie do prawidłowości wyrażonej w nim oceny skutków prawnych stanu faktycznego występującego w sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. np. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja taka w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, przez co respektuje wymagania płynące z art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.