III SA/Kr 1413/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 26 czerwca 2019 r. Nr X/63/19 w sprawie: wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania skargę oddala. Rada Miejska w Rabce-Zdroju w dniu 26 czerwca 2019 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy podjęła uchwałę nr X/63/19 w sprawie: wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania. Wyżej opisaną uchwałą Rada Miejska w Rabce-Zdroju wyznaczyła na działce ewidencyjnej nr 4189/9 parking płatny niestrzeżony. W uchwale ustalono wysokość opłaty oraz opłaty dodatkowej, zwolnienia od opłat oraz wprowadzono Regulamin funkcjonowania Parkingu Płatnego. Na powyższą uchwałę wniósł skargę skarżący S. G., wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Skarżący w skardze podniósł zarzut naruszenia norm prawnych zawartych w Konstytucji, w tym art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez działanie przez organ uchwałodawczy bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa oraz z przekroczeniem granic upoważnień ustawowych. Ponadto wskazał na naruszenie norm zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") poprzez przekroczenie kompetencji Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju, a także poprzez wydanie uchwały bez delegacji ustawowej oraz bez umocowania w przepisach prawa, na podstawie przepisów ogólnych poprzez wprowadzenie uchwałą przepisów fiskalnych oraz represyjnych bez umocowania do takiego działania w ustawie oraz błędną wykładnię terminu "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej", a nadto tworzenie przepisów niejasnych, blankietowych, niewykonalnych. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponadto szczegółowo omówił swój interes prawny do jej zaskarżenia, wskazując, że jest mieszkańcem Rabki-Zdroju, którego bezpośrednio dotknęły skutki zaskarżonej uchwały. W dniu 16 sierpnia 2020 za szybą samochodu, będącego jego własnością, znalazł zawiadomienie o nr [...], wystawione przez osobę fizyczną, o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej wraz z pouczeniem o skierowaniu sprawy na drogę postępowania sądowego w razie nieuiszczenia opłaty w terminie 7 dni. Skarżący nie uiścił opłaty w podanym terminie. W dniu 17 listopada 2020 r. skarżący otrzymał upomnienie z dnia 2 listopada 2020 r. zamiast wezwania do sądu, jak wynikałoby z zawiadomienia o nr [...]. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ spełnia wszystkie cechy tego rodzaju aktu, tj. ma charakter generalny, abstrakcyjny, normatywny oraz prawidłowo została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Skarżący stwierdził, że poprzez zaskarżoną uchwałę uległy ograniczeniu jego prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej ogólnodostępny parking, a do czasu uchwalenia uchwały Rady Miasta korzystanie z niego na podstawie przepisów prawa powszechnego było w pełni dozwolone, darmowe, nieewidencjonowane i nielimitowane. Według skarżącego działka, na której ustanowiono parking, jest obiektem gminnym i tym samym znajduje zastosowanie art. 40 ust 2 pkt 4 u.s.g., o czym według skarżącego przesądziła uchwała NSA (II OSK 2529/15, LEX nr 235168). Skarżący zarzucił organowi błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g i pojęcia "gminne obiekty". Według skarżącego wprowadzenie opłaty na publicznym parkingu skutkuje powstaniem dodatkowych ograniczeń, co prowadzić może do ograniczenia prawa podmiotu uprawnionego do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w porównaniu z tymi, które wynikają wyłącznie z przepisów prawa powszechnego. Tym samym według skarżącego uchwała narusza jego prawny interes. W dalszej argumentacji wskazano, iż art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., na podstawie którego uchwalono zaskarżony akt, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej. Skarżący zarzucił, że organ w danej sprawie powinien stosować regulacje prawa prywatnego i tym samym wystąpić jako podmiot prywatny i w konsekwencji zawierać umowy cywilnoprawne z użytkownikami parkingu. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że gmina nie może w ramach określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ustanawiać opłat za korzystanie z gminnych dróg wewnętrznych. Zarzucił również nieprawidłowość polegającą na tym, że opłata podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, a nie w trybie postępowania sądowego. Wraz ze zmianą uchwały, która wprowadziła urząd kontrolera, nie zmieniono treści § 2 pkt 7 Regulaminu dotyczącego definicji legalnej "zawiadomienia o opłacie dodatkowej" który wskazuje, że jest to dokument wystawiany przez Straż Miejską. W związku z tym skarżący stwierdził, że zawiadomienie o opłacie dodatkowej dokonane przez Kontrolera jest niezgodne z Regulaminem i powoduje to niemożność dokonania opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wobec zarzutu naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez działanie bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic prawa, z przekroczeniem upoważnień ustawowych oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 18 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie kompetencji Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju organ wskazał, że zaskarżona uchwała była badana pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru, tj. Wojewodę, który nie stwierdził istotnych uchybień mogących prowadzić do nieważności aktu. Organ nadzorczy wyraził natomiast wątpliwości odnośnie możliwości powierzenia czynności kontrolnych na parkingu płatnym Straży Miejskiej oraz ściągania należności w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W związku z tym Rada Miasta dokonała poprawek w uchwale zgodnie z zaleceniem Wojewody. W odpowiedzi na zarzut dotyczący błędnej wykładni pojęcia obiektu gminy, organ stwierdził, że działka nr ew. 4189/9 przy ul. Orkana w Rabce - Zdroju stanowi własność Gminy i mieści się w pojęciu obiektów gminnych, którym posługuje się art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że nawet jeśli powołano się na błędną podstawę prawną, to nie stanowi to wady skutkującej nieważnością. Wobec powyższego według organu przyjęcie, że art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania zaskarżonego aktu, to nie jest to stwierdzenie wystarczające do uznania jego nieważności. Odnośnie zarzutu o błędnym zastosowaniu trybu postępowania egzekucyjnego, organ potwierdził, że w tym przedmiocie zaskarżona uchwała została zmieniona, a działania urzędników niezgodne z uchwałą nie mogą być przedmiotem danego postępowania. Wobec zarzutu o niejasności przepisów dotyczących zawiadomienia o opłacie dodatkowej organ podniósł, że skarżący nieprawidłowo przytoczył treść Regulaminu, ponieważ również Regulamin został znowelizowany i wprowadzono do niego nową definicję zawiadomienia o opłacie dodatkowej, która stwierdza, że jest to "dokument wystawiany przez Kontrolera". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 26 czerwca 2019 r., Nr X/63/19 w sprawie: wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie tejże ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Działka ewidencyjna o nr 4189/9 stanowi własność Gminy Rabka-Zdrój. Zdaniem Sądu Rada Miejska w Rabce-Zdroju miała prawo uregulować w oparciu o powyższe przepisy w uchwale zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu, na którym znajduje się parking. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera bowiem dwa rodzaje upoważnień generalnych do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego: art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.s.g. - upoważnienie do stanowienia gminnych przepisów ustrojowo-organizacyjnych i zawarte w art. 40 ust. 3 upoważnienie do stanowienia przepisów porządkowych. Upoważnienie generalne daje prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób jedynie ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie takie cechuje więc pozostawienie znacznie większej swobody co do treści unormowań niż w przypadku aktów wydawanych na podstawie upoważnień szczegółowych. Pomiędzy wydanym na podstawie takiego upoważnienia aktem prawa miejscowego a ustawą zawierającą upoważnienie do jego wydania możliwe jest stwierdzenie istnienia jedynie więzi formalnej. Oczywiście powyższe nie oznacza całkowitej swobody dla organów samorządowych co do treści stanowionego na podstawie upoważnienia generalnego prawa miejscowego. Z jednej strony bowiem w upoważnieniu generalnym istnieje konieczność zawarcia pewnego minimum co do treści (upoważnienie generalne, podobnie jak szczegółowe, zawierać musi określenie organu kompetentnego do wydania aktu i materii będącej przedmiotem regulacji, tyle że to ostatnie zrealizowane może być poprzez ogólne jedynie wskazanie zakresu regulacji), a z drugiej zaś strony swoboda prawodawców lokalnych jest zawsze ograniczona poprzez "legalność" działań - stanowione prawo cechować musi zgodność z przepisami powszechnie obowiązującymi (por. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex/el.). Zdaniem Sądu w odniesieniu do zaskarżonej uchwały powyższe reguły zostały zachowane, stąd niezasadne są zarzuty naruszenia norm konstytucyjnych – art. 7 i 94. Pozostałe sformułowane w skardze zarzuty odnoszą się do nieaktualnej treści załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, który został zmieniony uchwałą nr XIII/82/19 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 27 września 2019 r. w sprawie: zmiany Uchwały Nr X/63/19 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie: wyznaczenia parkingu płatnego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania. Powyższą uchwałą zostało wprowadzone pojęcie kontrolera, którego zadaniem jest sporządzenie zawiadomienia o obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej oraz regulacja, iż opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania sądowego. Zarzuty sformułowane w skardze dotyczą natomiast sformułowań zawartych w pierwotnym tekście uchwały, który nie był już obowiązujący w dacie wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.