II OSK 2529/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1709/14 w sprawie ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z obiektu użyteczności publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od P. W. na rzecz Miasta [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1709/14, uwzględniając skargę P. W., stwierdził nieważność § 4 pkt 7 Regulaminu Korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr LXXXV/2187/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 3 lipca 2014 r. nr LXXXV/2187/2014, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2014 r. poz. 6875, wprowadziła regulamin korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie. Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. P. W. wezwał Radę Miasta Stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w związku z wprowadzeniem w ww. regulaminie całkowitego zakazu wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich z wyjątkiem psów asystujących (§ 4 pkt 7 regulaminu). Podniósł, że w zakresie przyznanych Radzie Miasta Stołecznego Warszawy uprawnień nie mieści się prawo do wprowadzenia całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do parku. Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), rada gminy uprawniona jest jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami na terenie parku w taki sposób, by ich pobyt nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Podkreślił, że dotychczas obowiązujący regulamin zawierał rozwiązania zapewniające pogodzenie interesu bezpieczeństwa i ochrony terenów zielonych, jak również właścicieli psów, do korzystania z terenu parku, w sposób respektujący zakres uprawnień przysługujących Radzie Miasta. Określono w nim zasady wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich, obowiązki właścicieli psów (obowiązek sprzątania nieczystości) oraz ograniczenie możliwości wprowadzania psów na teren placów zabaw dla dzieci. Nadto określono sankcje za niestosowanie się do obowiązków określonych w regulaminie. P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę, wskazując, że § 4 pkt 7 regulaminu stanowi rażące naruszenie uprawnień przysługujących Radzie Miasta. Wskazał, że jest właścicielem psa, którego prawo do korzystania z terenu Ogrodu Krasińskich zostało naruszone przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że zakazane jest w nim zamieszczanie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd pierwszej instancji uznał regulację zawartą w § 4 pkt 7 regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie - wprowadzającego całkowity zakaz wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich z wyjątkiem psów asystujących. Tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Prezentując powyższy pogląd, Sąd pierwszej instancji odwołał się do uzasadnienia wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 oraz do treści art. 7 i art. 94 Konstytucji. Odnosząc się do twierdzeń organu, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu przez postanowienia uchwalonego regulaminu, Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a także orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny. Na tej podstawie stwierdził, że naruszone zostało uprawnienie skarżącego polegające na wyeliminowaniu możliwości korzystania z wejścia do publicznych terenów - Ogrodu Krasińskich, z psem. Mając na uwadze rozmiar i charakter uchybień zawartych w postanowieniach Regulaminu, wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd pierwszej instancji uznał, iż w doszło do istotnego naruszenia prawa, prowadzącego do konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło miasto stołeczne Warszawa, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i w oparciu o art. 188 P.p.s.a. rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czyli: I. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.); II. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.); III. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wskazano, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym był wystarczającą podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz że nie jest prawidłowy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż uchwalając regulamin Rada m.st. Warszawy naruszyła zakres przyznanej jej kompetencji. Skarżący kasacyjnie wywiódł następnie, że skarżący P. W. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a dysponuje co najwyżej interesem faktycznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podniósł, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię należy wykazać po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności, czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni, czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie, czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ, czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej, co mogłoby mieć związek z uprzednio dokonaną błędną wykładnią. W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy prawa materialnego i w konsekwencji poczynił wadliwe ustalenia interpretacyjne. Sąd Wojewódzki przyjął, że uchwała Nr LXXXV/2187/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy w uchwale rady określającej regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy muszą znaleźć się postanowienia, odnoszące się do wszystkich punktów wymienionych w tym przepisie. Zdaniem Sądu skoro wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Z tych przyczyn Sąd Wojewódzki uznał regulację zawartą w § 4 pkt 7 regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie - wprowadzającą całkowity zakaz wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich z wyjątkiem psów asystujących, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest błędne, gdyż podstawą prawną podjęcia uchwały z dnia 3 lipca 2014 r. nr LXXXV/2187/2014 był art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 483 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżona uchwała reguluje zasady korzystania z gminnego urządzenia użyteczności publicznej, jakim jest Ogród Krasińskich w Warszawie. Istotą niniejszej sprawy była ocena, czy skarżącemu przysługuje prawo zaskarżenia aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wyjaśnienia wymagało także, z czego wynikać może interes prawny uprawniający do zaskarżenia takiej uchwały oraz w czym wyraża się jego naruszenie. Zauważyć należy, że zarówno Konstytucja RP, jak i ustawy nie zawierają wprost postanowień, z których można byłoby wywieść generalne uprawnienie obywateli do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rodzi się zatem pytanie, czy istnienie takiego uprawnienia można wywieść w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowiąc regulamin, rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Rada gminy nie nadaje więc obywatelom uprawnienia do korzystania z takich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, tylko określa jego zasady i tryb. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy pojęcie: "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu korzystania z ogrodu. W istocie jednak powstaje wątpliwość, czy skoro nie ma przepisu wprost nadającego obywatelom uprawnienia do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to z faktu, że gmina określa jedynie tryb i zasady korzystania można wywieść wniosek, że uprawnienie to istnieje. Można przyjąć, że u podstaw nadania radzie gminy prawa do określania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zawarte jest założenie, że istnieje prawo do korzystania przez obywateli z takich obiektów. Dopóki zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie zostaną uregulowane uchwałą rady gminy, możliwość korzystania z takich urządzeń ograniczona jest przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Uchwalenie prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania może skutkować powstaniem dodatkowych ograniczeń w stosunku do tych, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W konsekwencji ograniczeniu mogą ulec prawa podmiotu uprawnionego do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w porównaniu z tymi, które wynikały wyłącznie z przepisów prawa powszechnego. Tym samym uchwała taka może naruszać jego prawny interes w korzystaniu z ww. urządzeń. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że okoliczność, czy wprowadzony przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy zakaz wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich jest zgodny z prawem może być badana wówczas, gdy skargę wniesie podmiot do tego uprawniony. Osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę, gdy wykaże, że uchwała narusza jej interes prawny. Źródłem interesu prawnego nie jest sam fakt wydania uchwały z naruszeniem prawa. Najpierw musi istnieć uprawnienie, by można było mówić o jego naruszeniu przez prawo miejscowe. W tym miejscu zauważyć trzeba, że skarżący w skardze do Sądu Wojewódzkiego podnosił, że § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich narusza jego interes prawny wynikający z 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W takim zakresie wzywał też Radę do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec poczynionych wyżej rozważań, natomiast całkowicie chybione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 94 Konstytucji RP i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przepisy nie były przedmiotem wykładni, jak również Sąd ich w sprawie nie stosował. Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd Wojewódzki oceni, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia Regulaminu, oraz czy i w jaki sposób został on naruszony. Przesądzi kwestię możliwości wniesienia skargi na uchwałę Nr LXXXV/2187/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. Zbada zatem, czy uprawnienie skarżącego do zaskarżenia § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały wynika z naruszenia tym przepisem jego prawa do korzystania z miejsc publicznych poprzez ograniczenie tego prawa. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a.