II SA/Wa 1709/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P.W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r. nr LXXXV/2187/2014 w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z obiektu użyteczności publicznej 1. stwierdza nieważność § 4 pkt 7 regulaminu Korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr LXXXV/2187/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt 1, 3. zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego P.W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 3 lipca 2014 r. nr LXXXV/2187/2014, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 15 lipca 2014 r. poz. 6875, wprowadziła regulamin korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. P. W. wezwał Radę Miasta Stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa w związku z wprowadzeniem w ww. regulaminie całkowitego zakazu wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich z wyjątkiem psów asystujących (§ 4 pkt 7 regulaminu). Podniósł, że w zakresie przyznanych Radzie Miasta Stołecznego Warszawy uprawnień nie mieści się prawo do wprowadzenia całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do parku. Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), rada gminy uprawniona jest jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami na terenie parku w taki sposób, by ich pobyt nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Podkreślił, że dotychczas obowiązujący regulamin zawierał rozwiązania zapewniające pogodzenie interesu bezpieczeństwa i ochrony terenów zielonych, jak również właścicieli psów, do korzystania z terenu parku, w sposób respektujący zakres uprawnień przysługujących Radzie Miasta. Określono w nim zasady wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich, obowiązki właścicieli psów (obowiązek sprzątania nieczystości) oraz ograniczenie możliwości wprowadzania psów na teren placów zabaw dla dzieci. Nadto określono sankcje za niestosowanie się do obowiązków określonych w regulaminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedmiotową uchwałę, P. W. wnosząc o jej uchylenie, powtórzył zarzuty sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie wskazał, że § 4 pkt 7 regulaminu stanowi rażące naruszenie uprawnień, przysługujących Radzie Miasta. Nadto, że jest właścicielem psa, którego prawo do korzystania z terenu Ogrodu Krasińskich zostało naruszone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie. Twierdziła, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 94 Konstytucji RP przyznaje jej kompetencje i uprawnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, m. in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Odnosząc się do zasadności zakazu wprowadzania zwierząt do Ogrodu Krasińskich, Rada Miasta wskazała, że w okresie grudzień 2013 r. - czerwiec 2014 r. nie obowiązywał zakaz wprowadzania psów, obowiązywały zalecenia po to, by dokonać obserwacji, jak Ogród będzie funkcjonował. Stało się niemal praktyką, że po przekroczeniu granic Ogrodu psy spuszczane były ze smyczy. W skardze przedstawiono powody podjęcia uchwały, tj. dane statystyczne dotyczące powierzchni parków i ogrodów, które zawierają zakaz lub nie zawierają zakazu wprowadzania psów, koszty związane ze zniszczeniem przez psy zasadzonych roślin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), ma charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw, nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że zakazane jest w nim zamieszczanie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia, odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Z wskazanych wyżej przyczyn za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej, uznać należało regulację zawartą w § 4 pkt 7 regulaminu korzystania z Ogrodu Krasińskich w Warszawie - wprowadzającego całkowity zakaz wprowadzania psów na teren Ogrodu Krasińskich z wyjątkiem psów asystujących. W ocenie Sądu, tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 stwierdził, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia, wynikającego z przepisów ustawy, organ gminy nie posiada (publ. LEX nr 1291950). Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Warto również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu, iż Skarżący nie wykazał, iż uchwalenie regulaminu naruszyło interes Skarżącego Sąd zważył. Każda osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jest to tzw. Skarga powszechna przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być uchwały bądź zarządzenia gminnych organów wydane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W literaturze przedmiotu starano się raczej stworzyć katalog takich spraw. Obejmuje on po pierwsze akty prawa miejscowego (przepisy gminne). Po drugie uchwały dotyczące budżetu gminy, programów gospodarczych. Po trzecie te dotyczące przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej, współdziałania z innymi gminami, herbu gminy, nazw ulic i placów, nadania honorowego obywatelstwa gminy (mają one charakter indywidualny, ale są zaliczane do kategorii spraw publicznych). Po czwarte będą to akty podejmowane w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko te z nich, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem (np. przeznaczające do sprzedaży budynki komunalne, ustalające zasady przetargu przy sprzedaży komunalnych mieszkań). Legitymacja do wystąpienia do sądu administracyjnego oparta została na subiektywnym przekonaniu osoby, że został naruszony jej interes lub uprawnienie. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 1995 r. naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (IV SA 346/93). Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela), albo też jako członka określonej wspólnoty. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, Lex nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. Z kolei w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II SA/Kr 1478/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie definiując pojęcie "interesu prawnego" wskazał, że interes prawny to szczególny związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu prawa a normą prawa materialnego, przy czym ten związek charakteryzuje się indywidualnym, konkretnym i realnym oraz osobistym charakterem. Taki związek musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i związek ten istniejący pomiędzy danym stanem faktycznym, w którym znajduje się dany podmiot prawa a treścią normy prawa materialnego (czyli interes prawny) ma być naruszony treścią, postanowieniami kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Natomiast w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na cechy naruszenia interesu prawnego wskazując, że naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu zostało naruszone uprawnienie skarżącego polegające na wyeliminowaniu możliwości korzystania z wejścia do publicznych terenów - Ogrodów Krasińskich, z psem. Mając na uwadze rozmiar i charakter uchybień postanowień Regulaminu, wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uznać należy, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, prowadzącego do konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.