II FSK 1200/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia WSA (del.) Piotr Przybysz (sprawozdawca), Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej P. sp.j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Po 714/17 w sprawie ze skargi P. sp.j. z siedzibą w S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od P. sp.j. z siedzibą w S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 6.12.2017 r. o sygn. I SA/Po 714/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. sp. jawna z siedzibą w S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z 4.04.2017 r., nr [...], wydane w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. 2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata), która zaskarżyła ten wyrok w całości. Sformułowała również wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie następujących przepisów: a) art. 7 § 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a) w związku z art. 8 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a) w związku z art. 18 u.p.e.a. przez uznanie, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości jest prawidłowe w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nie posiadał pełnej wiedzy o majątku skarżącego; b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Rozstrzygane w sprawie kwestie były przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamym stanie prawnym, w sprawie skarżącej zakończonej wyrokami z 29.10.2019 r., II FSK 3691/17, II FSK 3608/17 i II FSK 3609/17. W rozpatrywanej sprawie zostały powielone przez skarżącą zarzuty kasacyjne powołane w ww. sprawach. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu rozstrzygającego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną zakreśla granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim orzeczeń administracyjnych. Przedmiot sprawy dotyczy skargi na czynności egzekucyjne uregulowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora (...). Ten przedmiot postępowania wyznaczał zatem zakres i przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji. Do tych też kwestii odniósł się WSA w Poznaniu w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, wyjaśniając, że skarga na czynność egzekucyjną znajduje oparcie w art. 54 u.p.e.a., przez co sprawa może zostać rozpatrzona tylko w tym zakresie. Procedura ustanowiona w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji co do zasady nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do charakteru przedmiotowego środka prawnego i zakresu, w jakim procedować powinien organ egzekucyjny przy badaniu skargi złożonej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. W art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zdefiniowano czynności egzekucyjne jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Na te właśnie działania przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Przy czym chodzi tu nie tylko o działania jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale i czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów prawnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony, niż zażalenie czy zarzuty. Określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest ograniczona wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (zob. wyroki NSA: z 24.04.2019 r., II FSK 1370/17; z 18.08.2015 r., II FSK 1688/13; z 2.04.2015 r., II FSK 778/13; z 24.10.2014 r., II GSK 1377/13). W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu czynności egzekucyjnych dokonywanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw, by w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność egzekucyjną analizować kwestię zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości. Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowi bowiem podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej określoną w art. 33 § 2 pkt 8 u.p.e.a. Podnoszony zarzut nie mógł więc być podstawą wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., lecz zarzutu z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Skarżąca nie może oczekiwać korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia, jeśli przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. uczyniła zarzut z art. 33 tej ustawy. W tych okolicznościach zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., który uprawnia organ egzekucyjny do stosowania środków egzekucyjnych, prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego oraz art. 8 k.p.a., regulującego zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, nie mogło odnieść pożądanego przez spółkę skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono uzasadnienia, które wskazywałoby, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia. Należy zauważyć również, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., które to przepisy określają sposób rozstrzygnięcia, a co istotne, ich zakresy wzajemnie się wykluczają. Sąd pierwszej instancji bowiem stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy uwzględnia skargę, natomiast stosuje art. 151 p.p.s.a., gdy skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie WSA w Poznaniu oddalił skargę, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego nie stosował. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przytoczonych norm w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., co wydaje się niezrozumiałe w sytuacji, gdy przepis ten nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji. 3.3. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne, a wyrok WSA w Poznaniu za odpowiadający prawu. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, natomiast o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowił w pkt 2 w oparciu o podstawę prawną zawartą w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.