II FSK 1370/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia WSA del. Cezary Koziński, Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 905/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 10 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Po 905/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej jako "SKO") z dnia 10 marca 2016 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że upomnieniem z dnia 27 listopada 2013 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent") wezwał Spółkę do zapłaty zaległego podatku od nieruchomości za okres od października do grudnia 2008 r. Upomnienie doręczono w dniu 3 grudnia 2013 r. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu zapłaty, wierzyciel w dniu 17 grudnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy obejmujący powyższą zaległość. W dniu 23 grudnia 2013 r. doręczono zobowiązanej Spółce odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego w B. SA. W dniu 3 stycznia 2014 r. Spółka złożyła skargę na czynności egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 28 października 2015 r. SKO oddaliło skargę na czynności egzekucyjne. Wskazanym na wstępie postanowieniem SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia zaznaczyło, że skarga na czynności egzekucyjne może być wnoszona na czynności o charakterze wykonawczym oraz że środek ten nie przysługuje na czynności procesowe polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach których organ egzekucyjny rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach uczestników postępowania egzekucyjnego (przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego). Środek ten nie może również dotyczyć okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów, zażalenia czy żądania wyłączenia od egzekucji. Przysługuje zatem wówczas, gdy strona pozbawiona jest innych środków zaskarżenia. W skierowanej do Sądu skardze Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 54 § 5a, art. 59 § 1 pkt 1 oraz art. 59 § 3 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", a także art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.). Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że podziela stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że wskazywane przez Spółkę okoliczności nie mogą być podstawą wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 u.p.e.a., gdyż nie dotyczą one sposobu i formy dokonania czynności egzekucyjnej, jaką było zajęcie prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Sąd wyjaśnił, że kwestie te stanowią inny przedmiot sprawy i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach. Sąd zaznaczył, że nie można skutecznie wnieść skargi w trybie art. 54 u.p.e.a., kiedy skarga taka sformułowana jest w oparciu o podstawy dotyczące zarzutów unormowanych choćby w art. 33 u.p.e.a. Skarga służy wtedy, gdy zobowiązany nie dysponuje żadnym innym środkiem obrony swoich praw. Skarga na czynność egzekucyjną nie jest środkiem uniwersalnym, lecz ściśle sformalizowanym i ograniczonym do wspomnianych wyżej kwestii technicznych i wykonawczych. W konsekwencji więc Sąd doszedł do wniosku, że nie było możliwe, aby organ analizował w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność egzekucyjną kwestię nieistnienia zobowiązania, a tym bardzie kwestię wadliwego naliczenia odsetek. W skardze kasacyjnej Spółka, działając przez swojego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuchylenie postanowienia SKO oraz oddalenie skargi, pomimo że postanowienie obarczone było naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 54 § 5a u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie i brak uchylenia zaskarżonych skargą Spółki czynności egzekucyjnych w postaci tytułu wykonawczego oraz zawiadomienia o zajęcia rachunku bankowego Spółki z dnia 17 grudnia 2013 r.; 2) art. 59 § 1 pkt 1 w zw. z art. 59 § 3 i 4 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy obowiązek został wykonany przed wszczęciem egzekucji, a organ egzekucyjny dokonujący czynności egzekucyjnej miał obowiązek wziąć pod uwagę czy w chwili podjęcia czynności egzekucyjnej istnieje podstawa dochodzenia należności określona w tytule wykonawczym i w związku z tym dokonać umorzenia postępowania egzekucyjnego; 3) art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że mógł mieć on zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że zarzut nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym zobowiązany może podnosić wówczas, gdy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tytułu wykonawczego, a Spółka dokonała zapłaty całości zobowiązania przed wystawieniem tytułu wykonawczego. 4) art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy do opóźnienia w wydaniu decyzji wymiarowej z tytułu podatku od nieruchomości za 2008 r. przyczynił się organ podatkowy, co doprowadziło do braku uwzględnienia przerwy w naliczaniu odsetek w okresie pomiędzy dniem wszczęcia postępowania podatkowego, a dniem doręczenia Spółce decyzji organu podatkowego. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu rozstrzygającego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, zakreśla granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego orzeczenia. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim orzeczeń administracyjnych. Przedmiot sprawy dotyczy skargi na czynności egzekucyjne uregulowanej w art. 54 § 1 u.p.e.a. W myśl tego przepisu, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora (...). Ten przedmiot postępowania wyznaczał zatem zakres i przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Do tych też kwestii odniósł się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, wyjaśniając, że skarga na czynność egzekucyjną znajduje oparcie w treści art. 54 u.p.e.a., przez co sprawa może zostać rozpatrzona tylko w tym zakresie. Tytułem wstępu warto wyjaśnić, że procedura ustanowiona w u.p.e.a., co do zasady, nie służy ustaleniu bądź określeniu obowiązków zobowiązanego, a przymusowemu wykonaniu tych obowiązków w drodze egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, mającego własne instytucje procesowe i środki zaskarżenia. Spór w rozpatrywanej sprawie w istocie sprowadza się do charakteru przedmiotowego środka prawnego i zakresu, w jakim poruszać się powinien organ egzekucyjny w badaniu skargi złożonej w trybie 54 § 1 u.p.e.a. W przepisie art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zdefiniowano czynności egzekucyjne jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zatem na te właśnie działania przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Przy czym chodzi tu nie tylko o działania jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale i czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów prawnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony niż zażalenie, czy zarzuty. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty. Kontroli w omawianym trybie mogą podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, których legalną definicję z art. 1a pkt 2 u.p.e.a., powołano powyżej. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zatem zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. W postępowaniu skargowym, w oparciu o treść art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się zatem badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów nadzoru jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1688/13; z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 778/13; z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1377/13). W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a. (por. Przybysz P.M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer 2015 r., wyd. VII, komentarz do art. 54). Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadne jest stanowisko SKO wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że nie było w rozpoznawanej sprawie możliwe, aby organ analizował w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność egzekucyjną kwestię nieistnienia zobowiązania, a tym bardzie kwestię wadliwego naliczenia odsetek. Wskazywane przez Spółkę okoliczności nie mogły być podstawą wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 54 u.p.e.a. Należy również zauważyć, że w skardze kasacyjnej Spółka w istocie powieliła argumentację skargi do Sądu pierwszej instancji, nie przedstawiając uzasadnienia, które wskazywałoby, że Sąd ten dopuścił się błędu w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z wymienionymi w tym zarzucie przepisami u.p.e.a. i Ordynacji podatkowej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.