I OSK 1027/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 375/20 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i E. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 375/20 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i E. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 17 grudnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; w pkt 3 zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. K. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 8 listopada 2002 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku z dnia 14 lutego 1949 r. S. S. działającego w imieniu wówczas małoletnich współwłaścicieli A. S. i J. S. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] w pkt I ustanowił na 99 lat użytkowanie wieczyste do udziału gruntu wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...]m² oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...] uregulowanego w KW Nr [...] na rzecz A. S. w 1/2 części oraz na rzecz J. S. w 1/2 części. Grunt do którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego zabudowany jest budynkiem mieszkalnym 3 kondygnacyjnym, wzniesionym przed 1945 r. zawierającym 10 lokali mieszkalnych, 4 lokale użytkowe oraz boks garażowy. W wyniku adaptacji strychu powstał jeszcze jeden lokal mieszkalny. W budynku tym sprzedano siedem lokali mieszkalnych o nr [...] wraz z udziałami wynoszącymi [...] części przypadających właścicielom tych lokali. W pkt II decyzji ustanowiono użytkowanie wieczyste do gruntu o pow. [...]m² stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] uregulowaną w KW Nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] (stanowiącego podwórko) na rzecz A. S. w 1/2 części i na rzecz J. S. w 1/2 części; w pkt VII odmówiono A. S. i J. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...]m² stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z uwagi na sprzedanie 7 lokali mieszkalnych ich najemcom wraz udziałami wynoszącymi [...] części przypadającym właścicielom tych lokali. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich orzekła o stwierdzeniu wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 listopada 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 29 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b oraz pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (dalej ustawa) oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Mając na uwadze, że w dacie wydawania decyzji przez Komisję wszystkie lokale mieszkalne i lokale użytkowe były już sprzedane na rzecz osób trzecich, Komisja uznała że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 listopada 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego stwierdziła, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że decyzja reprywatyzacyjna z dnia 8 listopada 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa poprzez niezbadanie przesłanki posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych (przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy), a także wskazała, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym (przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy). Odnośnie tej ostatniej przesłanki, tj. przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 Komisja wskazała, że miała na względzie ochronę praw lokatorów, które jako prawa majątkowe objęte są również ochroną Konstytucyjną zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Komisji Prezydent wydając decyzję, a następnie ją wykonując, bez podstawy prawnej przelał prawa i obowiązki wynajmującego na rzecz beneficjentów tej decyzji. W przedmiotowej sprawie doszło do podmiotowej zmiany w umowach najmu. Wskazano, że wprowadzenie w posiadanie będące następstwem wykonania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie pociąga za sobą takich skutków jak zbycie rzeczy, stąd też art. 678 § 1 k.c. nie mógł być stosowany, albowiem przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do zbycia przedmiotu najmu w drodze czynności cywilno-prawnych. Podniesiono, że doszło do pozbawienia lokatorów uprawnień wynikających z ich szczególnego statusu, tj. lokatorów komunalnych między innymi poprzez podwyższanie czynszów, a w przypadku lokatorki E. A. wytaczanie procesów sądowych o eksmisję i zapłatę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy i E. K. (jednej ze spadkobierczyń J. S.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie podzielił stanowiska Komisji o ziszczeniu się podstaw do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, a odnośnie podstawy z art. 30 ust. 1 pkt 6 wskazał, że w sprawie nie zachodzi adekwatny związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej a okolicznościami o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w ramach dokonywanej przez Sąd kontroli i ustalania w ramach tej kontroli właściwego wzorca normatywnego do oceny poprawności zaskarżonej decyzji, tj.: 1) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99), zwanego dalej "dekretem" poprzez błędną wykładnię tych przepisów; 2) art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267), zwanej dalej "ustawą o Komisji", poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż ustalenie spełnienia przesłanki posiadania nie ma znaczenia prawnego; 3) art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy o Komisji w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaniechanie przeprowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania dowodowego na okoliczność posiadania nieruchomości przez byłego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, a zaniechanie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu; 4) art. 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 4 i art. 40e ust. 1 ustawy o Komisji, poprzez uznanie w ramach kontroli sądowej w wyniku błędnej wykładni tych przepisów, że art. 30 ust 1 pkt 6 i art 30 ust 4 ustawy o Komisji nie mają zastosowania do stanu faktycznego, w którym wobec lokatorów budynku podejmowano działania mające na celu doprowadzenie do opuszczenia przez nich budynku poprzez zwiększenie czynszu oraz z wykorzystaniem mechanizmów prawnych jak wszczynaniem postępowań sądowych o zapłatę czy eksmisję, z tego względu że działania te nie były bezpośrednim skutkiem wydania decyzji reprywatyzacyjnej ocenianym w ramach tzw. adekwatnego związku przyczynowego. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto st. Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 6 maja 2025 r. skarżąca kasacyjnie Komisja cofnęła częściowo zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty sformułowane w pkt 1 dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. pkt 1, pkt 2 i pkt 3, wszystkie dotyczące przesłanki posiadania jako warunku złożenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej do WSA E. K. wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie następujących orzeczeń ze strony internetowej Sądu Najwyższego: 1) wydruku z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II NSNc 40/23 o odrzuceniu skargi nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt V Ca 710/10 w sprawie z powództwa J. S. i A. S. przeciwko E. A. i Ł. Ł. o opróżnienie lokalu i zapłatę, 2) wydruku z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt II NSNc 485/23 o oddaleniu skargi nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt V Ca 2096/13 w sprawie z powództwa J. S. i A. S. przeciwko E. A. o zapłatę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Natomiast zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przyczyny nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 193 zd. 2 p.p.s.a uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Mając na uwadze, że pismem z dnia 6 maja 2025 r. skarżąca kasacyjnie Komisja cofnęła częściowo zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. pkt 1, pkt 2 i pkt 3, wszystkie dotyczące przesłanki posiadania jako warunku złożenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, do zarzutów tych nie będzie odnosił się Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast aktualny pozostał zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 4 dotyczący naruszenia art. 30 ust.1 pkt 6 ustawy oraz art. 30 ust. 4 i art. 40e ust. 1 ustawy, poprzez uznanie w ramach sądowej kontroli w wyniku błędnej wykładni tych przepisów, że art. 30 ust. 1 pkt 6 i art. 30 ust. 4 ustawy nie mają zastosowania do stanu faktycznego, w którym wobec lokatorów budynku podejmowano działania mające na celu doprowadzenie do opuszczenia przez nich budynku poprzez zwiększenie czynszu oraz z wykorzystaniem mechanizmów prawnych jak wszczynaniem postepowań sądowych o zapłatę czy eksmisje, z tego względu, że działania te nie były bezpośrednim skutkiem wydania decyzji reprywatyzacyjnej ocenianym w ramach tzw. adekwatnego związku przyczynowego. Ten zarzut związany jest ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż treść art. 30 ust. 1 pkt 6 wskazuje, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał adekwatny związek przyczynowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym. Odnosząc się do powyższego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, na naruszenie którego w okolicznościach tej sprawy wskazuje Komisja, oraz stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym treść tego przepisu wskazuje, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał adekwatny związek przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej czyli decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 8 listopada 2002 r., i wywołanymi tą decyzją skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej lokal. Komisja wskazała, że w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej miało miejsce radykalne pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej lokatorów nieruchomości przy ul. [...], przy wykorzystaniu mechanizmów prawnych takich jak zwiększanie stawek czynszu za najem, a w przypadku E. A. wytaczanie procesów sądowych o zapłatę i eksmisję. W ocenie Komisji doszło również do pozbawienia lokatorów uprawnień wynikających z ich szczególnego statusu, tj. statusu lokatorów komunalnych. Zdaniem Sądu opisanych przez Komisję zdarzeń nie można jednak uznać za zwykłe następstwo wydania decyzji reprywatyzacyjnej, która dotyczyła tylko prawa do gruntu (oddania gruntu w użytkowanie wieczyste). Mając na uwadze powyższy zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy oraz odmienne stanowiska Komisji i Sądu I instancji dotyczące wykładni tego przepisu, niezbędne jest przeprowadzenie pełnej kompleksowej wykładni tego przepisu. Równocześnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 2633/20 wyrok z dnia 22 maja 2024 r. dokonał pełnej kompleksowej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej sprawie. W powołanej sprawie I OSK 2633/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pierwsze zagadnienie prawne dotyczące art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, które pojawiło się w praktyce orzeczniczej dotyczyło możliwości stosowania przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określonej w powołanym przepisie w sytuacji gdy okoliczności o których w nim mowa miały miejscem przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a więc przed wejściem tej przesłanki w życie. Powyższe zagadnienie zostało rozstrzygnięte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I OPS 3/22, zgodnie z którą "Okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy." W uzasadnieniu uchwały między innymi wskazano, że norma zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. określa jedną z przesłanek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej (jej uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa) i w tym zakresie przedstawia się jako norma materialnoprawna. Norma ta obowiązuje w polskim porządku prawnym od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., tj. od dnia 5 maja 2017 r. Od tego czasu znaczenie prawne uzyskuje kwalifikacja określonych w ustawie skutków decyzji reprywatyzacyjnej, przy czym ustawa stanowiąc, że "wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste" wyraźnie odwołuje się do okoliczności wcześniejszych w stosunku do momentu wejścia w życie tej normy. Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej - jak wynika z treści art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy – "doprowadziło" już bowiem, tj. w chwili wejścia w życie ustawy, do wskazanych w niej skutków. W istocie, norma zakodowana w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wskazuje w swojej treści, jaki stan prawny i faktyczny należy uwzględniać w stosowaniu tej normy. Od chwili wejścia w życie ustawy organ stosując jej art. 30 ust. 1 pkt 6 powinien zatem brać pod uwagę skutki decyzji reprywatyzacyjnej, do jakich decyzja ta doprowadziła przed wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, w tym również tych, które zaistniały przed wejściem w życie tej ustawy. Z samej treści normy prawnej wynikającej z ustawy wynika zatem, że należy ją stosować również do oceny skutków wydania decyzji reprywatyzacyjnej, które miały miejsce przed dniem 5 maja 2017 r. W tym zakresie norma zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wywołuje także skutki o charakterze intertemporalnym. W doktrynie prawniczej wskazuje się, że normy intertemporalne mogą przybierać różną postać. W konkluzji uzasadniania uchwały sformułowano tezę zgodnie z którą, analiza treści ustawy przemawia za uznaniem, że w odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) zostały spełnione wymagania dotyczące dopuszczalności odstąpienia od zasady lex retro non agit. Tym samym skład siedmiu sędziów NSA uznał, że możliwa jest sytuacja o jakiej mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, również wówczas gdy miała ona miejsce przed wejściem w życie powołanego art. 30 ust. 1 pkt 6, jednak w powołanej uchwale nie badano i nie wyjaśniano charakteru związku prawnego jaka zachodzi pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną a jak określił to ustawodawca skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonując wykładni przesłanki sformułowanej w art. 30 ust.1 pkt 6, a w szczególności ustalając jaka powinna zachodzić relacja pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną a skutkami i okolicznościami o których mowa w powołanym przepisie odwołał się do koncepcji adekwatnego związku przyczynowego i stwierdził, że w sprawie związek ten nie zachodzi, co kwestionuje skarżąca kasacyjnie Komisja. Jednak przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócić szczególną uwagę na ogólną strukturę powołanego art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, albowiem okoliczność ta ma istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni. W pierwszej kolejności należy bowiem ustalić, czy zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej dotyczy w rzeczywistości jednej podstawy, czy też obejmuje dwie różne podstawy. Należy tym samym jeszcze raz odwołać się do treści przepisu art. 30 ust. 1, zgodnie z którym Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli: pkt 6) wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Analizując art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy należy zwrócić uwagę, że jego konstrukcja, tj. użycie spójnika lub czyli alternatywy zwykłej wskazuje, że mamy do czynienia z dwiema odrębnymi podstawami uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Pierwsza podstawa to wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Druga podstawa to wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju. Odnosząc się do pierwszej podstawy to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że to sam fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej ma doprowadzić do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, czyli źródło tych skutków wynika z decyzji. Ustawodawca posłużył się tutaj klauzulą generalną "interesu społecznego". Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa, nie można bowiem powoływać się na abstrakcyjnie ujęty interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć. Ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego określa przykładowe zjawiska i sytuacje, które mogą być potraktowane jako wskazówki w procesie tworzenia treści pojęcia interesu społecznego. W kodeksie postępowania administracyjnego pojęcie interesu społecznego występuje np. w art. 7, art. 98 § 1, art. 105 § 2, art. 108, art. 118, art. 139. Przepis art. 139 in fine ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ten sposób ujęcia ustawowego kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego występujący w art. 139 k.p.a. zbieżny jest z ujęciem występującym w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Można zatem wskazać, że w każdym przypadku organ dokonujący interpretacji tego rodzaju pojęcia powinien mieć na względzie zasadę ustaloną przez NSA w wyroku z dnia 20 października 1990 r. sygn. akt II SA 759/90 (OSP 1991, z. 7-8, poz. 178), w której przyjęto, że zastosowanie pojęcia nieostrego wymaga wskazania nie tylko jego uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa, ale i jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano dane pojęcie nieostre. Dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach sprzeczne z interesem społecznym, ten wymóg rażącej sprzeczności ma istotne znacznie. W związku z omawianą przesłanką nasuwa się podstawowe pytanie, czy skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym może wywołać legalna decyzja reprywatyzacyjna, czy tylko decyzja obarczona wadami. Mając na uwadze, konstrukcję tej przesłanki, tj. że sam fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej doprowadził do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym należy skłonić się za poglądem, że legalna, prawidłowa decyzja reprywatyzacyjna, wydana zgodnie z obowiązującym w chwili jej wydania stanem prawnym nie może wywołać skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. (Takie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1602/20 oraz I OSK 1587/21, z tym, że w wyrokach tych odnoszono się do przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy ujętej łącznie jako skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, nie dokonując ich analizy). Jak zaznaczono wcześniej art. 30 ust. 1 pkt 6 zawiera w rzeczywistości dwie odrębne podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Druga podstawa to sprzeczność z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Systematyka tego przepisu wskazuje na odmienny charakter tej podstawy. Mianowicie podstawa ta związana jest z wykonywaniem decyzji reprywatyzacyjnej, a więc sposobem korzystania z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, które może być sprzeczne z celem ustanowienia tego prawa, a w szczególności z określonymi nagannymi zachowaniami w stosunku do osób korzystających z lokali w nieruchomości warszawskiej. Zatem fundamentalną cechą tej podstawy jest jej związek z etapem wykonywania decyzji reprywatyzacyjnej, można stwierdzić z nagannym wykonywaniem decyzji. Przesłanka ta może zatem dotyczyć zarówno decyzji reprywatyzacyjnych wydanych zgodnie z prawem jak i decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawem, albowiem w obu tych przypadkach na etapie wykonywania decyzji mogą mieć miejsce zdarzenia i okoliczności o których mowa w tej przesłance. Należy również zwrócić uwagę na samą treść tej przesłanki, którą określają takie desygnaty jak uporczywie, w sposób istotny utrudniający korzystanie z lokalu, jak również pojęcia groźby bezprawnej, przemocy, a więc pojęcia prawnokarne. Nadto sprawcami powyższych nagannych zachowań na etapie wykonywania decyzji reprywatyzacyjnej mogą być zarówno bezpośredni beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej, ich spadkobiercy jak i podmioty, które nabyły prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynków nieruchomości warszawskich w wyniku zawartych umów cywilnoprawnych, czy też osoby trzecie nie posiadające tytułu prawnego do nieruchomości. Omawiana podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej odwołuje się do pojęć prawnokarnych i wskazuje na następujące przestępstwa art. 191 § 1 k.k. Kto, stosując przemoc wobec osoby lub groźbę bezprawną, zmusza ją lub inną osobę do określonego działania, zaniechania lub znoszenia, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. § 1a Tej samej karze podlega, kto w celu zmuszenia innej osoby do określonego działania, zaniechania lub znoszenia stosuje przemoc innego rodzaju uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający innej osobie korzystanie z zajmowanego lokalu mieszkalnego. § 3 Ściganie przestępstwa określonego w § 1 lub 1a następuje na wniosek pokrzywdzonego. Nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny, wprowadzono nowy typ przestępstwa określony w art. 191 § 1a, a w wyniku nowelizacji z dnia 7 lipca 2022 r. oba przestępstwa ściganie są na wniosek pokrzywdzonego. Z kolei przestępstwo groźby karalnej uregulowane jest w art. 190 § 1 kodeksu karnego, a definicja groźby bezprawnej zawarta jest w art. 115 § 12 kodeksu karnego. To odwołanie do powołanych przepisów kodeksu karnego wskazuje, że zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej oparta została o ustawowe znamiona wskazanych przestępstw. Szczególnej uwagi wymaga przestępstwo określone w art. 191 § 1a, którego ustawowymi znamionami jest stosowanie przemocy innego rodzaju uporczywie lub w sposób istotny utrudniający korzystanie z zajmowanego mieszkania. Stąd też stosowanie przemocy innego rodzaju uporczywie lub w sposób istotny utrudniajmy korzystanie z mieszkania nie stanowi kwalifikowanej formie tego przestępstwa, tylko są ustawowymi znamionami, które muszą być spełnione, przestępstwa określonego w art. 191 § 1a kodeksu karnego. Powołanie się na drugą z podstaw uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określoną w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy jest łatwiejsze gdy w danej sprawie podjęte zostały i były prowadzone przez właściwe organy stosowne postępowania karne. Trudności pojawiają się wówczas gdy takie postępowania nie były prowadzone, szczególnie gdy dotyczy to postępowań, w których ściganie przestępstwa może nastąpić na wniosek pokrzywdzonego, a taki wniosek nie został złożony. W takich przypadkach wykazanie przez Komisję, że spełniona została podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wymaga przeprowadzenia bardzo szczegółowego, wnikliwego, kompleksowego postępowania dowodowego, w ramach którego zostanie zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, a ocena zebranego materiału dowodowego winna być również dokonana z uwzględnieniem treści pojęć prawnomaterialnych do których odwołuje się art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności sprawcy ww. działań, pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej czy sądu administracyjnego. Może być ona poddana prawnej ocenie jedynie we właściwej ku temu procedurze karnej lub cywilnej przed uprawnionymi do tego organami ścigania i sądami powszechnymi. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w rzeczywistości zawiera dwie odrębne i różne podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, a przyjęta alternatywa zwykła na co wskazuje spójnik "lub" oznacza, że uchylenie decyzji jest możliwe zarówno wówczas gdy spełniona jest którakolwiek z wskazanych podstaw jak i gdy spełnione są obie podstawy. W zarzucie sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzucono również Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, poprzez uznanie, że wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy przesłanka wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego, tym samym zdaniem Sądu I instancji decyzja reprywatyzacyjna odnosi się jedynie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, a sam budynek w którym zamieszkiwali lokatorzy pozostawał współwłasnością dawnych właścicieli, stosownie do art. 5 dekretu, tym samym nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a poczynaniami beneficjentów podjętymi po jej wydaniu. Odnosząc się do powyższego stanowiska należy wskazać na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akr I OSK 466/22, w którym zwrócono uwagę na powyższą kwestię. Mianowicie NSA w powołanym wyroku I OSK 466/22, zajmując stanowisko w przedstawionej powyżej kwestii stwierdził, że w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji mowa jest o tym, że przesłanką wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jest stwierdzenie, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. W przepisie tym wskazano równocześnie, że skutkami takimi jest w szczególności zastosowanie uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Ustawodawca przesądził zatem, że tego rodzaju zachowania powinny być zakwalifikowane jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym lub sprzeczne z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste. I dalej NSA w powołanym wyroku I OSK 466/22 stwierdził, że Sąd I instancji dopuścił się zatem błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o Komisji uznając, że z zasady brak jest podstaw do łączenia skutków decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów. Dodatkowo należy jeszcze podkreślić, że to decyzja reprywatyzacyjna z dnia 2 sierpnia 2002 r. przyznająca prawo użytkowania wieczystego do gruntu umożliwiła przywrócenie posiadania i władania nieruchomością, w tym posiadania i władania znajdującego się na nieruchomości budynku mieszkalnego, a także zawarcie w formie aktu notarialnego umowy, na podstawie której m.st. Warszawa oddało beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej grunt w użytkowanie wieczyste. Przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej podmiotem uprawnionym do władania przedmiotowym budynkiem było m.st. Warszawa, a nie współwłaściciele budynku, stąd też decyzja reprywatyzacyjna mimo, że dotyczy prawa do gruntu nie pozostaje bez wpływu zarówno na sytuację prawną współwłaścicieli budynku jak i zamieszkujących lokatorów, albowiem wydanie tej decyzji otwierało drogę do dysponowania przez współwłaścicieli nieruchomością budynkową zasiedloną przez lokatorów komunalnych. Stąd też rację ma skarżąca kasacyjnie Komisja, że stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie jest zasadne. Kolejne zagadnienie, które wymaga rozważenia to czy trafne jest stanowisko, iż dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy należy odwoływać się do koncepcji adekwatnego związku przyczynowego, jak wskazano na wstępie zagadnienie to było przedmiotem rozważań w wyroku NSA z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akr I OSK 2633/20, do którego skład orzekający w niniejszej sprawie się odwołuje. Mianowicie regulacja dotycząca adekwatnego związku przyczynowego zawarta jest w art. 361 § 1 k.c., którego treść jest następująca: "Zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła". Natomiast zgodnie z § 2 "W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono". Artykuł 361 § 1 k.c. ujmuje związek przyczynowy między działaniem lub zaniechaniem zobowiązanego a powstałym skutkiem w postaci szkody jako konieczną przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej. Nie oznacza to, że wskazany związek jest powiązany jedynie z działaniem lub zaniechaniem, powszechnie bowiem przyjmuje się, że art. 361 § 1 ma również zastosowanie w odniesieniu do innych jeszcze zdarzeń prawnych, z którymi łączy się – w myśl prawa – obowiązek odszkodowawczy jakiejś osoby. Należy zatem wyraźnie zwrócić uwagę, że związek przyczynowy, a precyzyjnie mówiąc adekwatny związek przyczynowy pełni dwojaką funkcję. Po pierwsze, jest przesłanką materialną odpowiedzialności odszkodowawczej, a po drugie, stanowi ograniczenie zakresu tej odpowiedzialności, jest wyznacznikiem jej granic, określając zakres następstw, które są objęte obowiązkiem odszkodowawczym. Konstrukcja adekwatnego związku przyczynowego zapewnia zatem realistyczny i sprawiedliwy rozkład ryzyka, a także ciężaru ponoszenia odpowiedzialności za uszczerbki majątkowe, jest to niewątpliwie instytucja prawa cywilnego, która kształtuje i wpływa na zakres odpowiedzialności cywilnej za szkodę. Zasada przyjęta w art. 361 § 1 k.c. w pewnych wypadkach ulega przełamaniu. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać np. z tego, że ustawa pozwala przypisać zobowiązanemu odpowiedzialność (mimo braku związku przyczynowego), w razie zaistnienia związku ściśle przez ustawę określonego. Jest to tzw. związek normatywny (np. art. 422 k.c., art. 846 § 1 k.c., art. 876 k.c.). W niektórych przypadkach odpowiedzialności odszkodowawczej reguły związane z koniecznością ustalenia związku przyczynowego między zdarzeniem a szkodą mogą odbiegać od określonych w komentowanym przepisie art. 361 § 1 k.c. W szczególności, odmienne reguły może ustalić przepis szczególny. Ustawodawca może inaczej określić wymagany związek przyczynowy (por. art. 225, 478, 714, 739, 841 k.c. oraz art. 250 § 2 i art. 320 kodeksu morskiego) albo odstąpić od przesłanki faktycznego istnienia więzi kauzalnej, wprowadzając zależność mocą normy prawnej (określaną jako związek normatywny; por. art. 422, 438, 481, 846 § 1 k.c.) (Kidyba Andrzej (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część ogólna, wyd. II Opublikowano: LEX 2014). W takich przypadkach zobowiązany ponosi odpowiedzialność gdy spełnione są wskazane w danej normie prawnej przesłanki określane jako związek normatywny, mimo braku pomiędzy tymi przesłankami związku przyczynowego, a więc więzi o charakterze kauzalnej. W przypadku związku normatywnego to ustawodawca decyduje, że spełnienie wskazanych przesłanek rodzi odpowiedzialność po stronie podmiotu zobowiązanego. Pomijając w tym miejscu szersze rozważania dotyczące art. 361 §1 k.c. i badanie wynikającego z tego przepisu adekwatnego związku przyczynowego, to zagadnieniem podstawowym jest odpowiedź na pytanie, czy dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy można sięgać i odwoływać się do konstrukcji adekwatnego związku przyczynowego. Wątpliwości te wynikają nie tyle z faktu uregulowania adekwatnego związku przyczynowego w kodeksie cywilnym, ale przede wszystkim z faktu, że adekwatny związek przyczynowy jest podstawą i istotą odpowiedzialności zobowiązanego za szkodę. Natomiast regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy nie dotyczy problematyki odpowiedzialności zobowiązanego za szkodę, tylko wskazuje podstawy (obok wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 1 do pkt 8) wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy (tj. uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, stwierdzenia jej nieważności, wydania z naruszeniem prawa). Stąd też dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z punktu widzenia relacji prawnych jakie zachodzą pomiędzy wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej a skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal można odwołać się do konstrukcji związku normatywnego, czyli związku w którym to ustawodawca zdecydował, że spełnienie powyższych przesłanek (warunków) powoduje, że zachodzi podstawa do wydania decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest możliwość dochodzenia odszkodowania lub zadośćuczynienia przez osobę zajmującą lokal w nieruchomości warszawskiej w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, której dotyczy ostateczna decyzja o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Zasady tej odpowiedzialności zostały uregulowane w art. 33 i 34 ustawy, podmiotem zobowiązanym do ponoszenia tej odpowiedzialności jest Skarb Państwa (w wersji pierwotnej m.st. Warszawa) dla wystąpienia z takim roszczeniem niezbędne jest wcześniejsze wydanie decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotu zobowiązanego za powstałą szkodę, oraz zadośćuczynienie za doznaną krzywdę mimo, że uregulowana w art. 33 i art. 34 ustawy ma charakter cywilnoprawny. Za taką wykładnią art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z punktu widzenia zawartych w nim podstaw do wydania decyzji o uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej (tj. decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4) jak i relacji jakie zachodzą pomiędzy wydaną decyzją reprywatyzacyjną a skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym lub skutkami sprzecznymi z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności (...) przemawia wykładnia językowa, wsparta następującymi dyrektywami. Dyrektywą języka prawnego zgodnie z którą wyrazy i ich związki użyte w tekście prawnym należy rozumieć tak, jak nakazuje je rozumieć prawo, tj. zwłaszcza tak, jak wynika to z ich definicji zamieszczonych w tekście, jak również ze szczegółową dyrektywą wykładni językowej, tj. zakazem wykładni per non est, zgodnie z którym żadnego fragmentu tekstu prawnego nie można traktować tak jak, jakby był on zbędny, a także na dyrektywę, zgodnie z którą powinno się tak interpretować teks prawny, ażeby żadne z jego postanowień nie było bezskuteczne (ut res valeat quam pereat). Nadto dokonując wykładni przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, w tym normy wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 6, nie można zapominać o ratio legis leżących u podstaw ich uchwalenia. Jak zwracano uwagę w uzasadnieniu powoływanej wcześniej uchwały NSA z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt I OPS 3/22 tytuł ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wskazuje na wyjątkowy charakter jej unormowań wyrażający się w konieczności wprowadzenia "szczególnych zasad" usuwania skutków prawnych określonych w niej decyzji reprywatyzacyjnych, co należy odczytywać jako deklarację również wyjątkowo istotnych celów i motywów usuwania tych skutków. zadaniem Komisji - zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy - jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz branie pod uwagę okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie, a także występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia takich okoliczności. Ustawodawca wskazuje zatem na istotne motywy i cele wstecznego działania norm ustawy a mające służyć "staniu na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich" (art. 3 ust. 3 ustawy). Wykładnia funkcjonalna przepisów prawnych to jedna z metod interpretacji prawa, która skupia się na analizie celów i funkcji, jakie mają być osiągnięte przez dane przepisy prawne. Metoda ta zakłada, że prawo zostało ustanowione w celu realizacji określonych celów społecznych, gospodarczych lub politycznych, a zrozumienie tych celów jest kluczem do prawidłowej interpretacji przepisów W przypadku niejednoznaczności lub sprzeczności w treści przepisu, wykładnia funkcjonalna umożliwia znalezienie najbardziej odpowiedniego i zgodnego z celem interpretacji. Metoda ta jest szczególnie użyteczna w przypadku nowych problemów prawnych, które nie mają bezpośrednich precedensów w interpretacji prawa. Mając powyższe na uwadze, przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko iż wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem adekwatnego związku przyczynowego nie jest trafne. W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 4 oprócz naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazano na naruszenie art. 30 ust. 4 i art. 40e ust. 1 ustawy poprzez uznanie w ramach sądowej kontroli w wyniku błędnej wykładni tych przepisów, że art. 30 ust. 1 pkt 6 i art. 30 ust. 4 ustawy nie mają zastosowania do stanu faktycznego, w którym wobec lokatorów budynku podejmowano działania mające na celu doprowadzenie do opuszczenia przez nich budynku poprzez zwiększenie czynszu oraz z wykorzystaniem mechanizmów prawnych jak wszczynaniem postępowań sądowych o zapłatę czy eksmisje. W ramach sformułowanego zarzutu wskazano również na naruszenie art. 30 ust. 4 ustawy, którego treść jest następująca: "Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3, jeżeli nieruchomość warszawska jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych." Decyzja o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 to decyzja Komisji w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzje reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analizując relacje zachodzącą pomiędzy art. 30 ust. 4 ustawy a art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, należy stwierdzić, że art. 30 ust. 4 ustawy stanowi dodatkową (w stosunku do podstaw wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 1 do pkt 8), samodzielną podstawę uchylenia decyzji, a przesłanki uchylenia zostały określone w tym przepisie, tj. art. 30 ust. 4 natomiast w zakresie treści decyzji odsyła do art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jednym słowem spełnienie przesłanek stanowiących podstawę uchylenia decyzji, o których mowa w art. 30 ust. 4 powoduje wydanie decyzji o treści określonej w art. 29 ust.1 pkt 3 czyli decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku podstawy określonej w art. 30 ust. 4 możliwe jest wydanie tylko jednego rodzaju decyzji, tj. decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3, a więc inaczej niż w przypadku podstaw określonych w art. 30 ust. 1 pkt 1 do pkt 8, wówczas bowiem Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4. Kolejną kwestią na którą należy zwrócić uwagę jest zakres podstawy uchylenia decyzji określony w art. 30 ust. 4. Mianowicie Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3, jeżeli nieruchomość warszawska jest zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych, sformułowanie Komisja wydaje decyzję, jeżeli nieruchomość jest zamieszkała (w czasie teraźniejszym, a nie była zamieszkała) przez lokatorów wskazuje, że chodzi o takie sytuacje w których na datę wydawania decyzji przez Komisję w nieruchomości warszawskiej nadal mieszkają lokatorzy, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub socjalnych. Tylko w takim przypadku zasadnym jest wydanie przez Komisję decyzji o uchyleniu decyzji reprywatyzacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W sytuacji zaś gdy nieruchomość warszawska była zamieszkała przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub socjalnych, lecz w dacie wydawania decyzji przez Komisję nie zamieszkują już w przedmiotowej nieruchomości bezprzedmiotowe byłoby uchylanie decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o podstawę z art. 30 ust. 4 ustawy. Taka sytuacja nie wyklucza, iż w danym stanie faktycznym mogą równocześnie być spełnione inne podstawy uchylenia decyzji wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 1 do pkt 8 ustawy, wówczas jednak podstawą uchylenia decyzji nie jest art. 30 ust. 4 ustawy. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezspornie wynika, że w przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji przez Komisję nie zamieszkiwali lokatorzy uprawnieni do lokali zamiennych lub socjalnych, stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 30 ust. 4 ustawy jest niezasadny. W zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 4 wskazano jeszcze na naruszenie art. 40e ustawy wskazując, że ustawodawca wzmocnił przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 6 poprzez wskazanie w art. 40e ustawy o obowiązku dla gminy lub Skarbu Państwa o przejęciu zarządu nieruchomością warszawską lub jej częścią na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a Sąd dokonał błędnej wykładni art. 40e ustawy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 40e ustawy w okolicznościach tej sprawy jest zupełnie niejasny i niezrozumiały. Powołany art. 40e w dacie wydawania decyzji przez Komisję miał następującą treść: ust. 1. W decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-3, Komisja może nakazać gminie przejęcie zarządu nieruchomością warszawską lub jej odpowiednią częścią na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ust. 2. Gmina w terminie 7 dni od dnia wydania przez Komisję decyzji, o której mowa w ust. 1, przejmuje od dotychczasowego zarządcy czynności związane z zarządzaniem nieruchomością i wyznacza nowego, innego zarządcę nieruchomości. Ust. 3. Gmina w terminie 14 dni od przejęcia czynności związanych z zarządzaniem nieruchomością wydaje w stosunku do najemcy lokalu lub innej osoby zajmującej nieruchomość decyzję określającą wysokość czynszu za zajmowany lokal na podstawie umowy, o której mowa w art. 40b ust. 1. Ust 4. Oświadczenia woli dotychczasowego zarządcy złożone osobie, o której mowa w ust. 3, są w stosunku do niej bezskuteczne, choćby zostały dokonane na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością warszawską lub jej częścią przed dniem wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, a po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej lub po powierzeniu sprawowania zarządu przez osobę, o której mowa w art. 31 ust. 1. Ust. 5. Do czasu doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 2, najemca lub inna osoba zajmująca nieruchomość warszawską jest zobowiązana do uiszczenia czynszu najmu oraz innych opłat w związku z używaniem nieruchomości lub jej części w wysokości należnej na dzień przed dniem powierzenia sprawowania zarządu przez osobę, o której mowa w art. 31 ust. 1, lub na dzień przed dniem wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Za nietrafnością tego zarzutu przemawiają dwie istotne okoliczności: po pierwsze wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Komisji, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odnosił się i nie powoływał art. 40e ustawy, tym samym nie dokonywał jego wykładni. Po drugie art. 40e nie był również stosowany przez Komisje zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy, a zgodnie z art. 40e (w ówczesnym brzmieniu) Komisja w decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-3 może nakazać gminie przejęcie zarządu nieruchomością warszawską lub jej częścią. Z powyższego powodu zarzut dotyczący naruszenia art. 40e ustawy nie jest trafny. Rozpoznając ponownie sprawę Komisja mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnią art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy jeszcze raz ustali czy w okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji reprywatyzacyjnej z dnia 8 listopada 2002 r. oraz w oparciu o zebrany materiał dowodowy została spełniona podstawa prawna uchylenia decyzji określona w powołanym przepisie. Badając pierwszą z podstaw wskazanych w art. 30 ust.1 pkt 6 ustawy, tj. czy sam fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej doprowadził do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu będący podstawą prawną wydanej decyzji reprywatyzacyjnej poza przesłanką określoną w dekrecie nie zawierał i nie przewidywał żadnych dodatkowych przesłanek od spełnienia których uzależnione byłoby pozytywne rozpoznanie wniosku. Pozostaje zatem rozważyć, czy z innych aktów prawnych obowiązujących w ówczesnym systemie prawa można takie przesłanki wyprowadzić, należy przy tym mieć na uwadze, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości w ówczesnym brzmieniu nie zawierała przepisów ograniczających możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby uprawnionej z art. 7 ust. 2 dekretu, takie przepisy, tj. art. 214a, 214b, 214c zostały wprowadzone w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie obowiązywała również ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. W dacie wydawania decyzji reprywatyzacyjnej podstawowym aktem prawnym dotyczącym najmu lokali mieszkalnych, poza kodeksem cywilnym, była ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, którą uchylona została ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, a ta z kolei uchyliła ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe. Stąd też dla oceny decyzji reprywatyzacyjnej z dnia 8 listopada 2002 r. z punktu widzenia jej zgodności z prawem podstawowe znaczenie ma ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy w jej ówczesnym brzmieniu, ustawa ta ma charakter uniwersalny a jej założeniem było miedzy innymi zrównanie uprawnień i obowiązków obejmujące wszystkie osoby i różne tytuły prawne używania lokali, ustalenie pewnych norm i standardów przy odpłatnym używaniu lokali. Zaznaczyć przy tym należy, że wprowadzone ustawowe rozwiązania dotyczące ochrony praw lokatorów i mieszkaniowego zasobu gminy dotyczyły również i takich sytuacji gdy w związku z likwidacją szczególnego trybu najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach nie stanowiących własności gminy, właściciel budynku przejmował zarząd budynkiem w którym nadal zamieszkiwali najemcy, którzy uzyskali tytuł najmu na zasadach obowiązujących w ramach szczególnego trybu najmu. Tym samym obowiązujący wówczas stan prawny wynikający z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. dotyczył zarówno najemców lokali mieszkalnych w nieruchomościach warszawskich w przypadku uwzględnienia wniosku dekretowego i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jak i w innych gminach najemców lokali mieszkalnych, które były objęte szczególnym trybem najmu ale znajdowały się w budynkach nie stanowiących własności gminy, a właściciel budynku odzyskał możliwość sprawowania zarządu budynkiem, którego przez cały czas obowiązywania szczególnego trybu najmu pozostawał właścicielem. W takich przypadkach jak wskazane wyżej, tzn. gdy umowa najmu lokalu została zawarta przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej lub w czasie obowiązywania jeszcze szczególnego trybu najmu, istotnym staje się zagadnienie, czy osoba na rzecz której wydano decyzje reprywatyzacyjną, czy też właściciel budynku który odzyskał możliwość sprawowania zarządu w związku z likwidacją szczególnego trybu najmu wstępuje w stosunek najmu, czy w sprawie może mieć zatem zastosowanie art. 678 § 1 k.c. Powołany art. 678 § 1 k.c. stanowi: "W razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; nabywca może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia.". Skarżąca kasacyjnie Komisja kwestionuje możliwość zastosowania art. 678 § 1 k.c. wskazując, że ma on zastosowanie tylko w przypadku zbycia nieruchomości w drodze czynności cywilno-prawnej. Odnosząc się do powyższej kwestii, można tylko zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów powszechnych powszechnie aprobowane jest stanowisko o stosowaniu w takich przypadkach art. 678 § 1 k.c. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, Komisja nie może kwestionować, iż beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej z dnia 8 listopada 2002 r. nie wstąpili w stosunek wynajmującego w umowach najmu, które były zawarte przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie został wydany prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt V Ca 710/10, którym oddalono apelację E. A. od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy – Mokotowa sygn. akt I 84/08, w którym z powództwa beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej przeciwko E. A. lokatorce lokalu mieszkalnego nr [...] orzeczono o eksmisji i zapłacie. Natomiast Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II NSNc 40/23 odrzucił skargę nadzwyczajną wniesioną przez Prokuratora Generalnego. Tym samym rozpoznając sprawę o eksmisję zarówno Sąd Rejonowy jak i Sąd Okręgowy uznał, że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej wstąpili w stosunek najmu, skutecznie wypowiedzieli umowę w związku z zaległościami czynszowymi, posiadali zatem legitymację do wystąpienia z powództwem o eksmisję lokatorki. Nadto w niniejszej sprawie został wydany prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt V Ca 2096/13 w sprawie z powództwa beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej przeciwko pozwanej E. A. o zapłatę (z tytułu odszkodowania za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego), a Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r. oddalił skargę nadzwyczajną wniesioną przez Prokuratora Generalnego od tego wyroku. Mając na uwadze wskazane wyżej wyroki sądów powszechnych, które były prawomocne nie tylko przed wydaniem decyzji przez Komisję, ale przed wszczęciem postępowania przez Komisję, rozważanie, że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie wstąpili w umowę najmu, staje się bezprzedmiotowe. Nadto w ramach prowadzonego ponownie postępowania mającego na celu ustalenie czy spełniona została przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 6 Komisja zobowiązana będzie ustalić, czy zachodzi druga z podstaw wskazanych w tym przepisie. Druga podstawa to sprzeczność z celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu z nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Ustalenia te po pierwsze powinny uwzględniać wykładnię tej podstawy uchylenia decyzji przedstawioną wyżej, a po drugie powinny być oparte o prawidłowo zebrany, pełny materiał dowodowy bowiem dopiero wówczas można ustalić, czy została spełniona druga z podstaw uchylenia decyzji wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6. Natomiast wydając zaskarżoną decyzję Komisja swoje ustalenia oparła o zeznania na piśmie jednego świadka to jest byłej lokatorki E. A., która w chwili wszczęcia postępowania przez Komisję, co miało miejsce w dniu 24 maja 2018 r. była członkiem Społecznej Rady przy Komisji. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna Komisji nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający decyzję Komisję był prawidłowy, pomimo częściowo błędnego uzasadniania. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. w pkt 1 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. K. kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, natomiast na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.