I OSK 1602/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej P. O. skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich oraz Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1724/18 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w [...], K. A., M. B., Z. D. oraz [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lipca 2018 r. nr KR VI R 8/18 w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. A., M. B., Z. D. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. obrUZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 06 sierpnia 2019 r. sygn. I SA/Wa 1724/18 uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 9 lipca 2018 r. nr KR VI R 8/18 w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa i umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz [...] Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w Warszawie, Miasta Stołecznego Warszawy oraz solidarnie na rzecz K. A., M. B., Z. T. po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako: "Komisja") oraz Zastępca Prokuratora Generalnego. Komisja zarzuciła naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: Ustawą), poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, które doprowadziły do uznania, że Komisja wydając decyzję z katalogu przewidzianego w ostatnim z powołanych przepisów Ustawy, nie może przy dokonywaniu oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w 2007 r. korzystać z nowej przesłanki materialnoprawnej wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy, ponieważ dana norma nie istniała w dacie wydania nadzorowanego aktu reprywatyzacyjnego, przez co jej zastosowanie godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów Ustawy w powiązaniu z ratio legis stojącego u jej uchwalenia przez ustawodawcę, nakazuje opowiedzieć się za uznaniem kompetencji Komisji jako organu ekstraordynaryjnego w polskim porządku prawnym, do dokonywania aktów nadzoru nad decyzjami reprywatyzacyjnymi wydanymi przed wejściem w życie ustawy o Komisji, w oparciu o zawarte w niej przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych, do których to przesłanek zalicza się podstawa przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy; 2. art. 30 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 Ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art 30 ust. 1 pkt 6, obejmuje swym zakresem wyłącznie sytuacje, w których miały miejsce czyny w stosunku do osoby zajmującej lokal mieszkalny potwierdzone prejudykatem wydanym przez sąd powszechny (karny), takie jak przestępstwo groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju, przy czym ww. błędna wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd Wojewódzki do uznania braku podstaw do wzruszenia przez Komisję nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej i przyjęcia, że w konkretnym przypadku reprywatyzacja nieruchomości nie doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste podczas gdy (i) treść danego przepisu nie wprowadza katalogu zamkniętego działań, które mogą zostać uznane za prowadzące do przewidzianego nim skutku, co skutkuje szerokim zakresem zdarzeń mogących zostać uznanymi za wypełniające jego hipotezę (ii) dokonanie właściwej wykładni danego przepisu w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na ustalenie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste; 3. art. 30 ust 1 pkt 4b i 6 w zw. z art. 3 ust. 1-3 w zw. z art. 29 ust. 1-4 Ustawy, poprzez błędne uznanie, że przesłanki w oparciu o które Komisja może wydać decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 Ustawy, obejmują wyłącznie przypadki objęte hipotezą przepisów normujących postępowania nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej i to w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej, co wyłącza stosowanie przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b, 5, 6, 7 i 8 Ustawy do decyzji ostatecznych w dacie wejścia w życie Ustawy (wydanych przed jej uchwaleniem), podczas gdy wolą ustawodawcy było jak najszersze ukształtowanie kompetencji Komisji jako organu szczególnego w polskim systemie prawnym, czemu służyło przyznanie temu organowi uprawnień pozwalających na ingerencję w zasadę przewidzianą w art. 16 k.p.a. na podstawie nowych trybów postępowania (przy zastosowaniu m.in. norm materialnoprawnych ujętych w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 Ustawy) służących wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniach reprywatyzacyjnych; 4. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntowna obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279; zwanego dalej: Dekretem) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanym dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pominięciu przez Prezydenta m. st. Warszawy podczas wydania decyzji reprywatyzacyjnej zbadania przesłanki "posiadania"' w stosunku do dotychczasowego właściciela, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 Dekretu nie dotyczył dotychczasowego właściciela, a jedynie następców prawnych właściciela, gdy tymczasem art. 7 ust. 1 Dekretu przewiduje wymóg posiadania gruntu również w stosunku do właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd Wojewódzki wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy; 5. art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy w z w. z art. 7 ust 1 Dekretu z w. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy zgodnie z treścią powołanego na wstępie przepisu Ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu, zaś w przypadku wykazania braku sprostania owemu obowiązkowi przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 Ustawy; 6. art. 7 ust. 1 Dekretu i art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy stanowi nową - odrębną przedmiotowo normę materialnoprawną względem obowiązującego art. 7 ust. 1 Dekretu i w konsekwencji przyjęcie, że w obu tych przepisach chodzi o "inne posiadanie" gruntu przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy w obowiązującym porządku prawnym można mówić tylko o jednej przesłance posiadania, albowiem w świetle unormowania art. 7 ust. 1 Dekretu, warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (od 1947 r. prawa własności czasowej) przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego było posiadanie gruntu w momencie wnoszenia wniosku, zaś norma materialnoprawna z art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy, stanowi jedynie szczególną podstawę służącą wzruszeniu ostatecznych decyzji dekretowych, w których organy zaniechały badania przesłanki posiadania gruntu przez przeddekretowych właścicieli, ujętej już w art. 7 ust. 1 Dekretu; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 184 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1-3 Ustawy, poprzez niewłaściwe określenie kompetencji orzeczniczych, objawiające się w samodzielnym, dowolnym, a tym samym nieuprawnionym ustaleniu zasad intertemporalnym (zastosowaniem zasady tempus regit actum) w zakresie dotyczącym obowiązywania poszczególnych przepisów Ustawy (tj. przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 4a-6 Ustawy), podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności sądy administracyjne obowiązane są do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, które korzysta z domniemania konstytucyjności, przez co Sąd wojewódzki nie posiadał kompetencji do samodzielnego wyznaczania reguł intertemporalnych odnośnie możliwości stosowania prawa, wbrew treści przepisów znajdujących się w akcie o randze ustawowej jaki stanowi Ustawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z 30 ust. 1 pkt 6 oraz art. 30 ust 1 pkt 4b Ustawy i art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w zw. z art 16 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed Komisją jako bezprzedmiotowego, co wynikało z błędnej wykładni przepisów Ustawy, polegającej na przyjęciu, że przesłanki wymienione w decyzji Komisji jak podstawa stwierdzenia wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie mogły znaleźć zastosowania w konkretnym przypadku z uwagi na złamanie przez organ zakazu działania prawa wstecz, tj. do dokonania aktu nadzoru wobec decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed wejściem w życie ustawy o Komisji, w oparciu o przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania nadzorowanej decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzja Komisji była prawidłowa i została oparta na podstawach materialnoprawnych określonych w obowiązującym prawie, co winno skutkować oddaleniem wszystkich złożonych na nią skarg; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 4 w zw. z 30 ust 1 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy i art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k,p.a., poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przez Komisją, co wynikało z przyjęcia, że wprowadzone ustawą o Komisji nowe przesłanki materialnoprawne wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 Ustawy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie mogą stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem dla decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym być podstawą do uchylenia nadzorowanego aktu, podczas gdy Komisja była uprawniona do wyeliminowania ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed wejściem w życie Ustawy po spełnieniu przesłanek z art. 30 ust 1 pkt 4b i 6 powołanego aktu normatywnego, która to okoliczność winna prowadzić do wydania przez Sąd wojewódzki orzeczenia opartego na art. 151 p.p.s.a. w stosunku do wszystkich skarg; 4.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., przy wydawaniu przez Komisję decyzji, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z. art. 30 ust. 1 pkt 4b i 6 Ustawy; 5.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy; 6.art. 145 § 3 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1-4a oraz pkt 5, 7 i 8 w zw. z art. 29 ust. 1-4 Ustawy, poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne przed Komisją stało się bezprzedmiotowe, co wynikało z odrzucenia przez Sąd wojewódzki możliwości zastosowania przez Komisję podstaw materialnych wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia decyzji, przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd wojewódzki rozważenia zasadności w zastosowaniu pozostałych przesłanek materialnoprawnych przewidzianych w art. 30 ust. 1 Ustawy, a którym to zaniechaniem Sąd naruszył ciążący na nim obowiązek kompleksowego rozpoznania sprawy w jej granicach, doprowadzając do przedwczesnego umorzenia postępowania przed Komisją, co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który to przepis obliguje Sąd Wojewódzki, aby w uzasadnieniu wyroku "zwięźle przedstawił stan sprawy (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", gdy tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki omówił stanowisko skarżących oraz zreferował motywy swego rozstrzygnięcia, ograniczając się przy tym jedynie do przedstawienia oceny prawnej wyrażonej odnośnie podstawy rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji, pomijając całkowicie w swych rozważaniach aspekt związany z możliwością istnienia pozostałych podstaw wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, przewidzianych w art. 30 ust. 1 Ustawy, co powoduje, że skarżony wyrok nie poddaje się ocenie kasacyjnej. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Komisji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zastępca Prokuratora Generalnego w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie: 1. art. 30 ust. 1 pkt 4b i pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2267; dalej: "ustawa o szczególnych zasadach") poprzez wyrażenie nieprawidłowego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o niedopuszczalności dokonania przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja"), w świetle zasad lex refro non agit oraz tempus regit actum, oceny decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z dnia 24 maja 2007 r" nr 188/GK/DW/2007, w oparciu o ww. przepisy - co skutkowało uchyleniem przez ten Sąd decyzji Komisji z dnia 9 lipca 2018 r., nr KR VIR 8/18, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego i umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm,; dalej: "k.p.a.") - podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów dokonana w związku z art. 163 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") prowadzi do wniosku o zasadności - oraz obowiązku - zastosowania wskazanych na wstępie przepisów, zważywszy że zasady lex retro non agit oraz tempus regit actum nie mają charakteru bezwzględnego, gdyż celem ustawy o szczególnych zasadach jest przywrócenie ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostek, pozbawionych takiej ochrony w toku reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - co stanowi wartość konstytucyjną ocenioną przez ustawodawcę w tej materii jako szczególnie cenną i ważniejszą od wartości chronionej zakazem retroakcji; 2. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279; dalej: "dekret") oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o szczególnych zasadach poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji błędnego poglądu, że przesłanka "posiadania", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu oraz w odwołującym się do niego art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o szczególnych zasadach, została przypisana jedynie prawnym następcom właściciela, ale już nie samemu właścicielowi gruntu (jego pełnomocnikowi, użytkownikowi czy zarządcy) - co skutkowało uznaniem przez Sąd, iż w sprawie nie zaistniała potrzeba badania kwestii posiadania nieruchomości przez "dotychczasowych właścicieli gruntu" lub innych podmiotów, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu w chwili złożenia wniosku dekretowego, a w efekcie niestwierdzeniem wady decyzji Prezydenta w tym zakresie i wydaniem wyroku uchylającego decyzję Komisji z dnia 9 lipca 2018 r., nr KR VIR 8/18, oraz umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do przeciwnego wniosku, zgodnie z którym o spełnieniu przesłanki "posiadania" można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli lub innych podmiotów, którzy byli w posiadaniu gruntu w dacie złożenia wniosku dekretowego; 3. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy i art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uznanie, że przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy o szczególnych zasadach ma charakter nowej przesłanki materialnoprawnej, która nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości decyzji dekretowej wydanej przed jej wejściem w życie - podczas gdy uznanie takie, kluczowe dla skarżonego wyroku, jest bezpodstawne; 4. art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach poprzez wyrażenie poglądu, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji zaistnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy decyzją a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym - co skutkowało wydaniem wyroku uchylającego decyzję Komisji z dnia 9 lipca 2018 r., nr KR VI R 8/18, i umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. - podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanka "skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste" dotyczy następstw wydania decyzji reprywatyzacyjnej i jednocześnie sposobu wykonywania praw do tej nieruchomości przez beneficjentów tej decyzji lub ich następców prawnych; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 30 ust. 1 pkt 4b i pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach — poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Komisji z dnia 9 lipca 2018 r,, nr KR VI R 8/18, wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do zastosowania powiązanych ze sobą art. 7 ust. 1 dekretu i art. 30 ust. 1 pkt 4b oraz pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach w stosunku do decyzji Prezydenta z dnia 24 maja 2007 r., nr 188/GK/DW/2007, oraz niestwierdzenia naruszeń prawa, o których mowa w tych przepisach, w związku z wydaniem decyzji przez Prezydenta, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów materialnoprawnych nakazywała zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego w sposób, o którym mowa w ww. zarzutach I.2., I.3. i I.4. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono o rozpoznanie sprawy, poza kolejnością, na rozprawie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Komisji cofnął zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego, które zostały sprecyzowane w punktach 4-6. Cofnął on także zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w punkcie 3, oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w punktach 1,2,3,4 – z tym, że jedynie w zakresie wskazanego w tych zarzutach przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W pozostałym zakresie podtrzymał skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Komisja decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. nr KR VI R 8/18 stwierdziła wydanie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z naruszeniem prawa decyzji z 24 maja 2007 r. nr 188/GK/DW/2007 ustanawiającej na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 876 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz H. T. w ¼ części, S. J. A. w ¼ części, M. E. B. w ¼ części i E. Z. W. w ¼ części. Jako podstawę prawną decyzji Prezydent wskazał m.in. art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. nr 50, poz. 279, dalej : "dekret warszawski" albo "Dekret"). Jakkolwiek, Komisja zmodyfikowała na rozprawie w dniu 10 maja 2024 r. skargę kasacyjną, cofając te jej zarzuty, które w istocie dotyczyły przesłanki "posiadania", to swojej skargi kasacyjnej w tym zakresie nie cofnął Prokurator. Dlatego też przechodząc, w pierwszej kolejności, do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej Prokuratora, należy wyjaśnić, że kwestia interpretacji dekretowego pojęcia "posiadania" została już w judykaturze przesądzona, a stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w tej kwestii konsekwentne. Wskazać można choćby na wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. I OSK 1899/20, gdzie Sąd wskazał, że pojęcie "posiadania" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w dekrecie warszawskim, a zatem przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można poprzestać na językowej wykładni. Zgodnie z art. 7 ust. 1 Dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z cytowanego przepisu wynika, że jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy było posiadanie tego gruntu. Wskazano, że istotną wskazówką pozostaje to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia. Przy takim założeniu, nietrudno uznać, że omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. W konsekwencji, oczekiwanego rezultatu nie mogły przynieść zarzuty skargi kasacyjnej Prokuratora, dotyczące wadliwej interpretacji przesłanki "posiadania" przez Sąd pierwszej instancji (pkt 1- 3 skargi kasacyjnej, zarzucające naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu). Obydwie skargi kasacyjne pozostają również niezasadne w zakresie dotyczącym naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy mowa jest o sytuacji, w której wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło, do skutków "rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub celem dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste". A zatem, należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy legalna decyzja, w ramach swoich skutków może prowadzić do stanu niezgodnego z prawem. Zasadniczo, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Co do zasady, bowiem wykonanie legalnej decyzji administracyjnej, służy urzeczywistnieniu przyznanego beneficjentowi - na mocy - obowiązujących przepisów uprawnienia. Ustawa z 9 maja 2017 r. jest regulacją szczególną, na co wskazuje już sam jej tytuł ("o szczególnych zasadach") i, jak również wskazuje jej tytuł, dotyczy ona usuwania skutków - decyzji naruszających - prawo. Błędnie zatem Komisja zaistnienie przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy wiąże w samą "reprywatyzacją nieruchomości" (pkt. II.a.2 skargi kasacyjnej), a nie z wadami konkretnych decyzji reprywatyzacyjnych i skutkami tych wadliwych decyzji. W przypadku spornej decyzji reprywatyzacyjnej, nic nie wskazuje na to, aby została ona - wydana - w warunkach naruszenia prawa. Jest to decyzja prawomocna i ostateczna. Beneficjentem tej decyzji są osoby będące następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości, którzy sami złożyli wniosek dekretowy. Odnosząc się do wywodów skarg kasacyjnych zgodzić się trzeba, że można sobie wyobrazić sytuację gdy - wydana z naruszeniem prawa - decyzja reprywatyzacyjna będzie prowadzić do skutków opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 6. Zauważyć jednak trzeba, że taka sytuacja - związku - pomiędzy wydaną decyzją a podnoszonymi okolicznościami, nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Przepis ten, przyrównywany do art. 161 k.p.a., musi być rozpatrywany z tym zastrzeżeniem, że chodzi o - decyzję naruszającą - prawo. Nie można natomiast traktować nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej, jako wadliwości, skoro jest to normalne uprawnienie wynikające z decyzji reprywatyzacyjnej. Sporna regulacja (art. 30 ust. 1 pkt 6) pozwala na badanie weryfikowanych decyzji w kontekście ich skutków, pozwalając na uchwycenie szerszych zjawisk związanych z nadużyciami - w toku reprywatyzacji - i następstw tych nadużyć (tj. stwierdzonych w toku prowadzonych w tym przedmiocie postępowań). Nie może być jednak wątpliwości, że zjawiska te muszą być ze sobą powiązane. Funkcjonalna wykładnia użytych przez ustawodawcę słów "doprowadziła" oraz "rażąco sprzecznych z interesem społecznym" nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o - wadliwą - decyzję reprywatyzacyjną, bowiem legalna decyzja z istoty rzeczy nie prowadzi do takich skutków. Stwierdzenie tych skutków jest jednak możliwe jedynie w przypadku gdy - decyzja reprywatyzacyjna - była wadliwa i jej wady są tego rodzaju, że nie może ona korzystać z warunków ochrony trwałości. Podkreślić trzeba, że każdy właściciel nieruchomości (zarówno beneficjent decyzji, jak i każdy nabywca nieruchomości dekretowej) jest z mocy samego prawa zobowiązany tę nieruchomość utrzymywać w odpowiednim stanie. Właścicieli nieruchomości obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego. Przepis art. 61 Prawa budowlanego przewiduje (i przewidywał w dniu 24 maja 2007 r.), że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają obowiązek utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Od 20 czerwca 2007 r. przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (...). Oczywiście mogą zaistnieć zdarzenia, które wymagają reakcji po stronie właściciela nieruchomości, w celu zadośćuczynienia ciążącym na nim obowiązkom właścicielskim. Jednak nie są to sytuacje szczególne, których ustawodawca nie przewidziałby. Dlatego Prawo budowlane reguluje nie tylko kwestię właściwego utrzymywania, lecz także właściwego użytkowania obiektów budowlanych. Instrument eliminacji wadliwego zachowania podmiotu zobowiązanego ustawą Prawo budowlane, stanowią normy zamieszczone w art. 66–70 Prawa budowlanego. Można wręcz stwierdzić, iż art. 61 Prawa budowlanego wyznacza granice, w ramach których należy utrzymywać obiekt budowlany. Określone problemy - bardzo poważne - które w niniejszej sprawie miały miejsce, Sąd dostrzega. Nie jest to jednak zagadnienie podlegające uregulowaniom szczególnym, jakie zawiera ustawa z 9 maja 2017 r., ale należało je rozpatrywać w kontekście naruszenia ustawowych obowiązków, przewidzianych i uregulowanych przez ustawodawcę i z jego woli podlegających przepisom Prawa budowlanego oraz właściwości organów nadzoru budowlanego. Zważywszy na kontekst sprawy i szczególny charakter regulacji przyjętej ustawą z 9 maja 2017 r. wskazać również trzeba, że stosowne instrumenty prawne związane ze stosunkiem najmu przewiduje Kodeks cywilny i ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Również kwestia odpowiedzialności za popełnienie czynu zabronionego została przewidziana przez ustawodawcę, i uregulowana przez niego przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks karny. Szczególny charakter regulacji przyjętej ustawą z 9 maja 2017 r. powoduje, że przesłanki tej ustawy ziszczą się wówczas, gdy usunięcie skutków prawnych wydanych z naruszeniem prawa decyzji reprywatyzacyjnych nie jest możliwe, przy zastosowania innych dostępnych instrumentów prawnych. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku. Z tej też przyczyny niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 30 pkt 6 Ustawy. Z tej też przyczyny niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 30 pkt 6 Ustawy (pkt 1 i 4 prokuratorskiej skargi kasacyjnej oraz pkt II.a.1-3 skargi kasacyjnej Komisji). W konsekwencji niezasadnie Sądowi pierwszej instancji zarzucono również naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych w tym zakresie powtórzyć należy, że kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 z późn. zm.). Przepisy powołanej ustawy określają szczególną procedurę weryfikacji decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Zgodnie z art. 1 ustęp 1, weryfikacją w świetle przepisów tego aktu mogą być objęte wyłącznie decyzje wydane z naruszeniem prawa. Analiza dalszych przepisów ustawy nie pozostawia wątpliwości, co do tak zakreślonego przedmiotu czynności naprawczych. Wystarczy przytoczyć art. 3 ust. 2 i art. 15 ust. 2 Ustawy. W pierwszym z wymienionych przepisów wskazano, że zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowanie w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Z drugiego zaś wynika, że Komisja wszczyna postępowanie rozpoznawcze wówczas, gdy uprawdopodobnione zostanie, iż decyzja reprywatyzacyjna wydana została niezgodnie z prawem, czyli sprzecznie z przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania. W innym wypadku wszczęcie takiego postępowania nie jest możliwe. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca weryfikację w trybie analizowanej ustawy odniósł do decyzji reprywatyzacyjnych, sprzecznych z podstawą wydania, to kontrola obejmować powinna badanie, czy decyzje te wydane zostały z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Oznacza to, że na organie dekretowym ciążył obowiązek wydania decyzji reprywatyzacyjnej jeśli ustalił, że spełnione zostały warunki z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu. Jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji, prawidłowości zastosowania art. 7 dekretu warszawskiego Komisja skutecznie nie zakwestionowała (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. I OSK 2609/20). W konsekwencji, zasadne było umorzenie postępowania przez Sąd I instancji. Nie mogły natomiast przynieść oczekiwanego rezultatu zarzuty zawarte w pkt. II prokuratorskiej skargi kasacyjnej oraz w pkt II.b.2-3 oraz 6 skargi kasacyjnej Komisji. W kontekście zarzutu zawartego w pkt. II.b.1 skargi kasacyjnej Komisji wskazać trzeba, że sprawa okoliczności określonych w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 785) jako przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej również w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy, została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. I OPS 3/22. Jakkolwiek, wydając zaskarżony wyrok Sąd Wojewódzki prezentował stanowisko odmienne, od zajętego w powołanej uchwale, to jednak dokonując kontroli sądowadministracyjnej, zaskarżonej decyzji Komisji, dokonał tej kontroli z uwzględnieniem przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy. W tej sytuacji zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Zważywszy na powyższe, oczekiwanego skutku nie mogły przynieść zarzuty podniesione w pkt. II.b.4 i 5 skargi kasacyjnej Komisji. Zarzuty te bowiem zostały sformułowane w oparciu o nieprawidłowe rozumienie prawa materialnego, do czego szczegółowo Sąd odniósł się już powyżej. Nietrafnie Komisja zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie upatruje "w wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej" wskazując, że "doprowadziło ono do skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy" - pkt II.b.5 skargi kasacyjnej. Podnoszone w pkt. II.b.4 i 5 zarzuty skargi kasacyjnej stanowią konsekwencję wadliwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy, prezentowanej przez Komisję, dlatego też nie mogły one przynieść pożądanego rezultatu. Przechodząc do zawartego w pkt. II.b.6 skargi kasacyjnej Komisji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 57a p.p.s.a. dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, a zatem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Unormowanie zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 391/17; z 26 października 2018 r., I OSK 2946/16). Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Komisji. Wyniki tej kontroli doprowadziły do zakwestionowania prawidłowości stanowiska Komisji i uchylenia wydanej przez nią decyzji. Skarga kasacyjna Komisji nie podważyła prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.