II SA/Gl 207/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach z dnia 11 stycznia 2024 r. nr GL.ZUO.2.4701.6352.OZ.2021.AP w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. . UZASADNIENIE . Pismem z 24 listopada 2023 r. nr [...] Zarząd Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie będącym informacją ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], [...] dla Miejskiego Zarządowi Dróg i Mostów w J. (dalej jako strona lub skarżący). Informacja ta sporządzona została w oparciu o postanowienia art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r, poz. 1478) i ustalono w niej opłatę zmienną w wysokości 1440,00 zł. W piśmie tym zamieszczono argumentację przemawiającą za ustaleniem przedmiotowej opłaty w takiej wysokości. Pismem z 12 grudnia 2023 r. strona wniosła reklamację od powyższej informacji i podkreślono, że obciążenie strony tą opłatą jest niezasadne z kilku powodów. W ocenie wnoszącego reklamację posłużenie się wyłącznie danymi z pozwolenia wodnoprawnego jest nieprawidłowe i na poparcie swojego stanowiska przywołano stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. W dalszej części reklamacji podniesiono kwestię komplikacji w przekazywaniu rzeczywistych danych dotyczących odprowadzanych wód i wynikających z tego konsekwencji, jak również podniesiono postulat stosownych zmian przez ustawodawcę w tym zakresie. W konsekwencji uznano, że organ administracji w błędny sposób odwołał się do postanowień pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym nie wskazał rzeczywistej ilości odprowadzanych wód. W podsumowaniu wezwano organ do ustalenia przedmiotowej opłaty w oparciu o rzeczywistą ilość odprowadzanej wody. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 11 stycznia 2024 r. nr Gl.ZUO.2.4701.6352.OZ.2021.AP wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5 , art. 552 ust. 2 pkt. 1 , art. 14 ust. 2 i 6 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego określił stronie za okres IV kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 1440,00 zł. za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a mianowicie treść informacji skierowanej do strony oraz jej reklamację przesłaną do niego. W dalszej kolejności przywołano przepisy prawa normujące zasady ustalania opłaty zmiennej za odprowadzanie wody. Następnie organ ten przybliżył działania związane z uzyskaniem informacji od strony o odprowadzonej wodzie opadowej lub roztopowej i przywołano w tym zakresie pismo z 4 września 2023 r. Podkreślono, że odpowiedź strony z 11 września 2023 r. nie zawierała żadnych informacji o odprowadzaniu przedmiotowych wód. W następstwie takiej sytuacji organ administracji publicznej podjął działania zmierzające do ustalenia opłaty zmiennej od odprowadzanej wody opadowej lub roztopowej do cieku [...]. W ramach tych działań wyznaczono nowy termin rozpoznania sprawy, jak również wezwano stronę do zajęcia stanowiska. W następstwie poczynionych ustaleń kierując się przywołanymi w uzasadnieniu orzeczeniami sądów administracyjnych postanowiono obliczyć wysokość opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w oparciu o postanowienia pozwolenia wodnoprawnego, którym legitymuje się strona. W końcowej części uzasadnienia przybliżono zasady ustalania wysokości wskazanej opłaty. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej skarżący podniósł naruszenie: przepisów prawa materialnego, to jest art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej średniej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących. Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz 80 powyższego Kodeksu, poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, zamiast ustalonej rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano m. in., że charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie, iż jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, ale rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Rzeczywista ilość odprowadzanych wód mogłaby zostać podana wyłącznie w momencie istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie ich ilości. Ustawodawca nie nałożył jednak na podmioty zobowiązane do uiszczania opłat zmiennych za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych obowiązku posiadania wskazanych urządzeń, zarówno przed wejściem w życie ustawy – Prawo wodne, jak i obecnie. Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do przywoływanego kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Dla rozwiązania kwestii danych wskazujących rzeczywistą ilość wód odprowadzanych do wód płynących ustawodawca nałożył na gminy m. in. obowiązek składania oświadczeń o ich ilości, nie podając jednocześnie skąd wstecznie pozyskać takie dane. W ocenie skarżącego brak jest podstaw, by domagać się od właścicieli urządzeń i systemów deszczowych szacowania ilości odprowadzanych wód opadowych do wód płynących, w przypadku braku odpowiednich urządzeń pomiarowych, jak i w przypadku braku rzeczonych oświadczeń – obliczania opłat na podstawie parametrów zawartych w pozwoleniach wodnoprawnych. Powyższe ilości odprowadzanych wód nie będą nigdy wartościami rzeczywistymi, które odzwierciedlałyby intencje ustawodawcy w zakresie zróżnicowania opłat za korzystanie z wód. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z przepisami prawa o postępowaniu administracyjnym jak również prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej powyżej ustawy, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że stroną posiadającą na gruncie niniejszej sprawy legitymację skargową jest Miejski Zarząd Dróg i Mostów w J., a nie Gmina J. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i pozwolenie wodnoprawne, stanowiące asumpt do jej wydania, skierowane zostały do tego właśnie podmiotu. Zaakcentować trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu administracyjnym, a nie wójt (burmistrz, prezydent miasta), ani tym bardziej gmina. Jednostka ta (będąca zarządem drogi), stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1416/23). Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "użytkownik"/"zanieczyszczający" płaci. Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z postanowień art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zwrócić należy uwagę na rozumienie pojęcia "usług wodnych" w ujęciu preambuły do Dyrektywy Wodnej. Jej ideą przewodnią było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). W świetle postanowień art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) powyższej ustawy opłaty za usługi wodne uiszcza się m. in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Opłata za usługi wodne, w tym za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne). W świetle art. 552 ust. 2 powyższej ustawy ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje m. in. na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, choć nie jest to jedyny sposób dokonywania ustaleń. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje również na podstawie odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały (wynika to z art. 552 ust. 2a ustawy Prawo wodne). W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5 przywoływanej ustaw (zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych), oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 wskazanej ustawy, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności (art. 552 ust. 2g ustawy Prawo wodne). W okresie przejściowym, a więc ze względu na treść art. 552 ust. 2 przywoływanej ustawy ustawodawca dopuszcza określenie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód przy uwzględnieniu danych, które mogą być ustalane w inny sposób, aniżeli na podstawie faktycznego korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2020 r., IV SA/Wa 2906/19). Nie należy bowiem tracić z pola widzenia zasady, że korzystający ze środowiska powinien za to płacić. Wykładnia literalna i systemowa art. 552 ustawy Prawo wodne wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak należytego oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z postanowień art. 552 ustawy Prawo wodne. Wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na sposób wyliczenia opłaty oraz czasookres (kwartał), za który opłata ta jest należna i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, określona w art. 7a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni. Jej zastosowanie wchodzi w rachubę dopiero wtedy, gdy inne, standardowe reguły wykładni nie dają jednoznacznego wyniku. Taka sytuacja, w rozpoznawanej sprawie z podanych powyżej powodów, nie miała miejsca. Brak było zatem przesłanek do uwzględnienia stanowiska przedstawionego w skardze zmierzającego do uwzględnienia wniesionej skargi. W ocenie składu orzekającego nie doszło do naruszenia art. 7, art. 7a, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Podobnie orzeczono m. in. w wyroku tut. Sądu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. II SA/Gl 2005/23. Z podanych powyżej względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.