II SA/Go 171/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi Związku [...] z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia kontroli oddala skargę. 1. Po przeprowadzeniu, w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2024 r., kontroli w Związku [...] w [...] (skarżący) [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (organ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...], powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 425; dalej "u.IOŚ"), nakazał Przewodniczącej Zarządu skarżącego Związku [...] "prowadzić kontrole zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków co najmniej raz na dwa lata w zakresie określonym w art. 6 ust. 5a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w dacie wydania zarządzenia tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz. 399, aktualnie Dz.U. z 2025 r. poz. 733; dalej: "u.u.c.p.g."). Jako termin realizacji obowiązku wskazano: "zadanie stałe". W uzasadnieniu tego zarządzenia wskazano, że Związek [...] nieprawidłowo przyjął pierwszy dwuletni okres na przeprowadzenie kontroli. Zamiast okresu od [...] sierpnia 2022 r. do [...] sierpnia 2024 r. przyjął okres od [...] stycznia 2023 r. do [...] grudnia 2024 r. Ponadto, że przeprowadzone kontrole w pierwszym dwuletnim okresie nie objęły wszystkich występujących w ewidencji tego Związku zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków (dokładne dane przedstawiono w tabeli na s. 2 zarządzenia). Zdaniem organu przepisy art. 6 ust. 5a i art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. nakładają na gminę, a zatem na realizujący w sprawie jej kompetencje – Związek [...], obowiązek przeprowadzenia w okresie dwóch lat kontroli wszystkich zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków znajdujących się na terenie gminy (Związku), nie zaś tylko ujętych w planie kontroli, o którym mowa w tym przepisie. 2. Skargę na to zarządzenie, z zachowaniem terminu i wymogów formalnych, wniósł, działający przez pełnomocnika, skarżący Związek [...] zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 6 ust. 5a w zw. z art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej "u.s.g.") w zw. z art. 13 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1549 ze zm.; dalej ustawa nowelizująca) przez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia kontroli zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, o której mowa w art. 6 ust. 5a u.u.c.p.g. z uwagi na fakt, iż nie skontrolował wszystkich zbiorników bezodpływowych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków znajdujących się na nieruchomościach położonych na obszarze jego właściwości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić organ do wniosku, iż nakazuje on organowi wykonawczemu skarżącego skontrolować właścicieli tylko tych nieruchomości, których wskazał w planie kontroli; 2) art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.IOŚ przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego będące wynikiem niezasadnego przyjęcia, że skarżący zobowiązany jest do przeprowadzenia w trakcie dwuletniego cyklu kontrolnego kontroli wszystkich, występujących na obszarze jego działalności, zbiorników bezodpływowych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków; 3) art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 u.IOŚ w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 18 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r. (dalej: "EKDA") poprzez niezastosowanie art. 18 ust. 1 EKDA i naruszenie tym samym konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez nienależyte uzasadnienie zarządzenia i niezawarcie w jego uzasadnieniu wskazania motywów, jakimi kierował się organ wydając je, w szczególności niedokonania wykładni przepisów będących materialnoprawną podstawą zarządzenia. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, w kontekście spornej między stronami wykładni art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g., została przedstawiona obszerna i szczegółowa argumentacja dotycząca zmian legislacyjnych dokonanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nakładających na gminy (ich związki) obowiązki kontrolne oraz egzegeza spornego przepisu z odniesieniem do przyjmowanych w polskiej kulturze prawnej zasady i dyrektywy wykładni tekstów prawnych. Na wstępie tej egzegezy (od s. 10 skargi) podkreślono, że treść art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. prowadzi do rozbieżności interpretacyjnych. Zdaniem skarżącego z treści wskazanego przepisu "nie wynika jednoznacznie, czy w cyklu kontrolnym, który trwa dwa lata, podmiot zobowiązany do przeprowadzenia kontroli musi dokonać kontroli wszystkich nieruchomości, na których znajdują się zbiorniki bezodpływowe i przydomowe oczyszczalnie ścieków, czy tylko tych wybranych nieruchomości, które uwzględni w sporządzonymprzez siebie planie kontroli". W ocenie skarżącego, na gruncie zarówno językowej, celowościowej i systemowej wykładni powołanego przepisu, "oczywistym jest, iż ustala on minimalną częstotliwość, z jaką organ powinien podejmować czynności kontrolne lub, innymi słowy, że organ gminy/związku międzygminnego jest zobowiązany do dokonania kontroli tylko tych nieruchomości, które wykazał w sporządzonym przez siebie planie kontroli". Odwołując się do utrwalonego w polskiej doktrynie konstruktu "racjonalnego prawodawcy" i opartych na nim dyrektyw wykładni skarżący wywodził od. s. 11 skargi), że "art. 6 ust. 5aa wyraźnie wskazuje, iż kontrolę, o której mowa, w art. 6 ust. 5a, prowadzi się zgodnie z planem kontroli, określającym co najmniej wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym. Gdyby, zdaniem skarżącego, "przyjąć, że w okresie kontrolowanym należałoby skontrolować wszystkie podmioty (tj. wszystkich właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków) to powyższe sformułowanie byłoby całkowicie niepotrzebne. Wskazuje ono bowiem wyraźnie, że sporządzenie wykazu podmiotów kontrolowanych ma na celu wyselekcjonowanie tych, względem których kontrola ma zostać przeprowadzona. Po co bowiem organ kontrolujący miałby sporządzać taki wykaz wiedząc, że kontroli podlegają wszyscy właściciele nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe albo przydomowe oczyszczalnie ścieków. Nie byłoby to konieczne ani dla celów kontroli, ani dla celów ewentualnej kontroli tego organu np. przez organy inspekcji ochrony środowiska sprawdzające sposób wykonywania tychobowiązków". W ocenie skarżącego (od s. 12 skargi) również uzasadnienie zawarte w projekcie nowelizacji (którą wprowadzono sporny przepis) w brzmieniu: "Zakłada się jednoznaczne określenie minimalnej częstotliwości przeprowadzania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta kontroli na podstawie planu kontroli, co zapewni możliwość weryfikacji realizacji tego obowiązku przez inspekcję ochrony środowiska, a także w przypadku braku realizacji tego obowiązku - możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Należy wskazać, że obecnie występuje obowiązek kontroli, jednak z uwagi na brak przepisów określających ich częstotliwość, utrudniona jest jego weryfikacja. Z uwagi na wprowadzenie sankcji za naruszenie przedmiotowego obowiązku w celu wprowadzenia ułatwień dla organów nadzoru określono częstotliwość realizacji przedmiotowego obowiązku, co pozwoli zweryfikować, czy dana gmina wykonuje ciążące na niej obowiązki. Dodatkowo przewiduje się, że do tej kontroli będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, z późn. zm.), tak jak ma to miejsce w przypadku kontroli wykonywanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na podstawie art. 9u ustawy o ucp", potwierdza interpretację przyjętą w skardze. Do takich wniosków, zdaniem skarżącego, prowadzi wzgląd na brzmienie podobnego w funkcjach, ale inaczej zredagowanego przepisu art. 9a ust.1 u.u.c.p.g., w którym mowa jest także o częstotliwości kontroli (s. 12 i 13 skargi). W uzasadnieniu skargi przytoczono również interpretacje różnych organów, w tym innych wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, zgodne z rezultatem wykładni przyjmowanym przez skarżący Związek [...] (od. s. 14 skargi). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 u.lOŚ (s. 17 skargi) wskazano, że skoro organ dokonał błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów (w szczególności art. 6 ust. 5a i ust 5aa u.c.p.g., oznacza to, że "oparł on wydane przez siebie zarządzenie na błędnej podstawie prawnej". Zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji oraz art. 18 EKDA uzasadniono jako prowadzenie przez organ postępowania w "sposób naruszający podstawowe zasady i reguły, którymi powinien kierować", wiążąc je z zasadami określonymi w art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (s. 18 skargi). Do skargi dołączono właściwe umocowanie pełnomocnika oraz Statut Związku [...] [...] z siedzibą w [...] (Dz.U. Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...]), jak i uchwałę o powołaniu przewodniczącego i członków zarządu skarżącego Związku [...]. 3. W odpowiedzi na skargę (k. 47-52 akt sądowych) organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono w niej, że "prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. prowadzi do tego, że kontrola prowadzona przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarząd związku gmin powinna być prowadzona co najmniej raz na dwa lata, a plan kontroli ma zapewnić realizację tego obowiązku i powinien obejmować wszystkie zewidencjonowane (w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.u.c.p.g.) na moment jego sporządzania zbiorniki bezodpływowe i przydomowe oczyszczalnie ścieków w danej gminie czy związku". Zdaniem organu w spornym przepisie "ustawodawca przewidział wyraźnie minimalną częstotliwość przeprowadzania kontroli zbiorników i przydomowych oczyszczalni - co najmniej raz w okresie dwuletnim. Dopiero z drugiej części przepisu tego wynika, że kontrola ma być przeprowadzana zgodnie z planem kontroli [...] plan kontroli ma określać co najmniej wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym. Oznaczenie co najmniej wskazuje na to, że minimalnym wymogiem planu kontroli jest wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym". Wskazano też, że przyjęcie poglądu, iż "plan kontroli może obejmować dowolną część zaewidencjonowanych przez gminy zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków" prowadziłoby do sytuacji, "w której teoretycznie kontrola wójta, burmistrza, prezydenta miasta czy zarządu związku mogłaby ograniczyć się tylko do dwóch wybranych podmiotów wskazanych w planie kontroli. W art. 6 ust. 5aa ucpg jest bowiem mowa o wykazie podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym, a dwa podmioty stanowią już liczbę mnogą". Organ podkreślił też, że wykładni spornego przepisu "nie można rozpatrywać jej w oderwaniu od innych przepisów przedmiotowej ustawy, w szczególności w oderwaniu od ustawowych obowiązków wójta, burmistrza i prezydenta miasta wynikających z art. 6 ust. 5a u.u.c.p.g, jak również w oderwaniu od grożących sankcji naruszenia tych obowiązków". W tym art. 9z ust. 7 u.u.c.p.g. Także zdaniem organu ewidencja, o której mowa w art. 3 ust. 3 u.u.c.p.g., służy sprawowaniu przez gminę (związek) kontroli wykonywania przepisów ustawy, w tym spełniania obowiązków wynikających z art. 6 ust. 5a u.u.c.p.g. w stosunku do wszystkich właścicieli zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni. 4. Obecni na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie było zarządzenie pokontrolne wydane przez [...]WIOŚ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.IOŚ. Przepisy te stanowią, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ), zaś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2 u.IOŚ). Zarządzenie pokontrolne stanowi akt administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, a ponadto jego adresat, jak stanowi to art. 12 ust. 2u.IOŚ, jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z tego zarządzenia. Kontrola sądu rozpoznającego skargę na te zarządzenie ma zaś na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., III OSK 1727/21, CBOSA). 6. W sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że wskazany w przepisach art. 6 ust. 5a w zw. z art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. obowiązek dotyczyć może związku międzygminnego, przy czym adresatem zarządzenia pokontrolnego jest kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, którym jest w tej sprawie - przewodniczący zarządu tego związku. Sam ustrój związku jest uregulowany w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym (art. 64 -73). Z przepisów tych wynika, że związek międzygminny to podmiot tworzony przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 u.s.g.), prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek (art. 64 ust. 3 u.s.g.), przy czym te zadania związek wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 u.s.g.). Ta forma publicznoprawnej współpracy gmin (wspólnego wykonywania zadań publicznych) jest wskazana również bezpośrednio w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy do nich obowiązek ujęty w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 2 u.u.c.p.g., zgodnie z którym gminy mają obowiązek prowadzenia ewidencji zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości ich opróżniania oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej oraz przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej. 7. Spór dotyczy obowiązków spoczywających na skarżącym i wynikających z dodanych do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przepisów określających sposób wykonania obowiązku utrzymania czystości i porządku, zawartych w jej rozdziale 3. Zgodnie z art. 6 ust. 5a u.u.c.p.g. "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta kontroluje: 1) posiadanie umów, o których mowa w ust. 1; 2) zgodność postanowień umów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz ze sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1; 3) dowody uiszczania opłat za usługi, o których mowa w ust. 1, lub inny sposób udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b." Zgodnie z art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany prowadzić kontrolę, o której mowa w ust. 5a, co najmniej raz na dwa lata zgodnie z planem kontroli, określającym co najmniej wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym". Zgodnie zaś z art.6 ust 5ab u.u.c.p.g. do tej kontrolistosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przepisy te wprowadzono nowelizacją –art. 2 pkt 4 lit. a i lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2022 poz. 1549, zgodnie z którą (art. 13 nowelizacji) pierwszy dwuletni okres na przeprowadzenie kontroli zgodnie z planem kontroli, o którym mowa w art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. liczy się od dnia wejścia w życie tej ustawy czyli od dnia 9 sierpnia 2022 r. (art. 17 nowelizacji). 8. Istota sporu dotyczy wykładni przepisu art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g, o którym to trafnie stwierdza się w skardze, że jest nieprecyzyjnie sformułowany, co prowadzi do wątpliwości i rozbieżnych rezultatów wykładni. Ich kwintesencją są stanowiska stron różniące się zasadniczo tym, że skarżący przyjmuje, iż przepis ten "ustala on minimalną częstotliwość, z jaką gmina (lub związek międzygminny) powinien podejmować czynności kontrolne, co prowadzi do takiej konsekwencji, że ten podmiot jest obowiązany do realizowania kontroli tylko tych zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, które sam wykazał w sporządzonym przez siebie planie kontroli. Organ zaś stoi na stanowisku, że kontrola dotyczyć musi wszystkich zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, które znajdują się w ewidencji (związku międzygminnego), prowadzonej zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 i 2 u.u.c.p.g.), przy czym kontrola tych wszystkich podmiotów musi by dokonana w okresie 2 lat, z częstotliwością – w ramach tego okresu określoną w planie kontroli sporządzanym przez podmiot obowiązany. 9. Przed przystąpieniem do rozważenia słuszności tych stanowisk warto odnieść się do utrwalonego w krajowej dogmatyce prawniczej założenia racjonalności ustawodawcy, które służy (o czym świadczy bogate orzecznictwo) jako argument interpretacyjny, niejednokrotnie przesądzający o wyniku wykładni. Założenie to, którego praźródeł można doszukiwać się już w koncepcji polityki prawa Leona Petrażyckiego, zostało opracowane przez wybitnych polskich teoretyków prawa XX wieku (przede wszystkim Leszka Nowaka i Jerzego Wróblewskiego). Oparty na tym założeniu normatywny model racjonalnego tworzenia prawa odnosił się do takiego systemu, w którym prawodawca (ustawodawca) posiadający wyłączny monopol na prawodawstwo i będąc pod każdym względem racjonalny ma (powinien mieć) zupełną i niesprzeczną wiedzę oraz kompetencje (językowe i pozajęzykowe), co umożliwia mu właściwe (adekwatne) zdiagnozowanie rzeczywistości wymagającej regulacji prawnej i dobór optymalnych środków do realizacji danego zamierzenia. Tymi środkami są przepisy prawa, w których kodowane są powinności – normy prawne. Dla takiego właśnie prawodawcy w teorii prawa zostały opracowane metodologiczne warunki racjonalności, w tym dyrektywy dotyczące redagowania tekstów prawnych, których normatywną postacią są dyrektywy określone w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Konstrukt tak uwarunkowanej historycznie, społecznie i politycznie racjonalności jest trwale obecny w krajowej dogmatyce. Jednakże w obliczu konwergencji systemów prawnych oraz postępującej inflacji i spadku jakości legislacji, w praktyce jego stosowania można dostrzec zmianę określaną jako "adaptacja do warunków racjonalizacji komunikacyjnej" (por. A. Bator, Instrumentalizacja vs autonomia prawa, czyli co "mówi" do nas racjonalny prawodawca prawa, RPEiS, nr 87(1)/25, s. 41 i n.). Nie rozwijając szerzej tego złożonego zagadnienia i odsyłając w tym zakresie do wskazanego artykułu, wskazać jednak należy, że racjonalność prawodawcy postrzegana jest dziś przez praktykę prawniczą przez pryzmat "głębokich struktur sensu tej praktyki"(ibidem, s. 48). Tę sytuację przystępniej opisuje jeden z fundatorów koncepcji wykładni prawa opartej na założeniu racjonalności prawodawcy - Maciej Zieliński stwierdzając, że tego założenia nie należy odnosić do prawodawcy faktycznego. Założenie to, jak pisze "zmusza interpretatora do odtworzenia z tekstu prawnego wysłowionych w nim norm postępowania jako wypowiedzi jednoznacznych, niezależnie od błędów, jakie w zakresie redagowania przepisów popełnił prawodawca faktyczny instytucjonalny". To zaś, że uzyskaną w procesie wykładni racjonalność interpretator przypisuje nie sobie, lecz prawodawcy wynika z utrwalonej konwencji przyjmowanej w polskiej doktrynie prawniczej (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 308). 10. Rozważona wyżej kwestia ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej prawy, bo z uwagi na błąd językowy popełniony przy redakcji przepisu art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. konieczne jest jego ujednoznacznienie w ramach tzw. operatywnej wykładni prawa. Zdanie "wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany prowadzić kontrolę, o której mowa w ust. 5a, co najmniej raz na dwa lata zgodnie z planem kontroli, określającym co najmniej wykaz podmiotów podlegających kontroli w okresie kontrolowanym" nie jest bowiem poprawnie skonstruowane pod względem językowym. Z jego językowego brzmienia wiadomo, że plan kontroli musi obejmować "co najmniej wykaz podmiotów podlegających kontroli". Niejasne jest natomiast, czy kontroli,w okresie dwóch lat (innego okresu ustawa nie zawiera) podlegać powinni wszyscy właściciele zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków znajdujący się w ewidencji danej gminy (związku międzygminnego), czy tylko ci, którzy zostali wskazani w planie przez podmiot go sporządzający. Przepis ten nie spełnia zatem wymogu precyzyjności i komunikatywności, o której mowa w § 6 wskazanych wyżej "Zasad techniki prawodawczej". 11. W uzyskaniu jednoznaczności wykładni tego przepisu nie pomaga również odniesienie go do pozostałych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w szczególności dotyczących planu kontroli oraz ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, a także przepisy innych aktów prawnych, do których odsyła ta ustawa (Prawo ochrony środowiska), gdyż nie zawierają one norm dookreślających zakres podmiotowykontroli (kto ma być kontrolowany w okresie dwóch lat). Z tego zaś powodu, że przepis art. 9a ust. 1 u.u.c.p.g. jest zredagowany inaczej (lepiej pod względem językowym) nie wynika, że faktyczny prawodawca zredagował art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. z zamysłem, który podnosi się w skardze, gdyż wymagałoby to przyjęcia, że przepis ten jest jednoznaczny, a tak przecież nie jest. 12. Konieczne jest zatem zastosowanie do wykładni przepisu art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. argumentów pozajęzykowych (dyrektyw systemowych i funkcjonalnych). W ich zbiorze są również takie, które pozwalają odwoływać się do woli prawodawcy historycznego wyrażonej w uzasadnieniu projektów aktów prawnych. Jest to jednak tylko materiał legislacyjny nie zaś element aktu prawnego (jak np. preambuła w akcie prawa unijnego, którą uznaje się za przypadek tzw. wykładni autentycznej). W niniejszej sprawie uzasadnienie projektu nowelizacji (przytoczone w skardze) pomaga tylko w niewielkim stopniu, bo, podobnie jak sam przepis nie jest w spornej kwestii jasne i może być rozbieżnie rozumiane. Z historii zmian ustawy w kwestii związanej z przedmiotem tej sprawy można jednak wnosić, że prawodawcy (w tym przypadku Państwo) zależało na tym, by wzmocnić nadzór nad stanem zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych. Społeczno–środowiskowe cele, funkcje oraz uzasadnienie są tu czytelne i wpisują się w ogół działań mających na celu ochronę habitatu człowieka. Rzecz jednak w tym, że jest to kolejny obowiązek z zakresu utrzymania czystości porządku w gminach nałożony przez państwo na samorząd terytorialny. Wątek ten jest obecny w skardze i on to, jak się wydaje, determinuje przyjętą w skardze interpretację (jak i zbieżne z nią interpretacje pochodzące od różnych instytucji i organów), których skutek jest ukierunkowany na "złagodzenie" konsekwencji prawnych i faktycznych wynikających z nałożonego na gminy obowiązku, określonego w przepisie art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g.(szczególnie, że pierwszy dwuletni okres na przeprowadzenie kontroli minął dnia [...] sierpnia 2024 r.). Jednakże sądowa kontrola zaskarżonego aktu wydanego w niniejszej sprawie nie może obejmować generalnej oceny zasadności wprowadzenia w ustawie tego obowiązku, jak również finansowych, organizacyjnych i faktycznych możliwości jego realizacji przez gminy. Po pierwsze dlatego, że ustawowa podstawa oraz wymogi wynikające z nałożenia tego obowiązku nie zostały dotychczas wzruszone i korzystają z domniemania konstytucyjności (nota bene sprawa dotyczy zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego zawartego w ustawie, a nie konstytucyjności tego prawa). Po drugie dlatego, że sąd administracyjny nie ma kompetencji, narzędzi i danych, by na podstawie indywidualnego stanu faktycznego wyprowadzać generalne wnioski dotyczące konstytucyjności art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. 13. Uznając zatem obowiązywanie spornego przepisu należy rozważyć jego cele i funkcje oraz kontekst systemowy. Zdaniem sądu z całego kontekstu systemowego i funkcjonalnego przepisu art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. wynika, że nakłada on na gminę (związek międzygminny) obowiązek skontrolowania w okresie dwóch lat wszystkich zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych znajdujących się na terenie danej gminy (związku międzygminnego), ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 2 u.c.p.g. Przyjęcie interpretacji przedstawionej w skardze prowadzi bowiem do niedającego się zaakceptować wniosku, że to gmina (związek międzygminny) w sposób autonomiczny, a w istocie dowolny, mogłaby określać kto i kiedy ma być kontrolowany. Trafnie zwraca na to uwagę organ podnosząc, że przy takiej interpretacji do realizacji rozważanego obowiązku wystarczałoby wskazanie w planie kontroli i następnie skontrolowanie w okresie dwóch lat jedynie dwóch właścicieli zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków podmiotów. Przy tej interpretacji dopuszczalne byłoby także to, że niektórzy z tych właścicieli mogli by być nie zostać poddani kontroli w jej kolejnych dwuletnich czasokresach. Zależałoby to bowiem wyłącznie od arbitralnej woli gminy (związku międzygminnego), wyrażonej przez ten podmiot w sporządzanym przez niego planie. Takie rozumienie przepisu wypaczałoby racjonalność aksjologiczną przepisu art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. tworząc nieakceptowalne w praworządnym systemie prawa pole do nadużyć. W odniesieniu do podmiotów podlegających kontroli godziłoby też w zasadę zasady równościwobec prawa. To, że w niniejszej sprawie tak nie jest albo być nie musi, bo jak wynika z zarządzenia kontrolnego zrealizowano około 37% kontroli (ilość podmiotów wpisanych do ewidencji - 3907, ilość przeprowadzonych kontroli - 1445) nie ma wpływu na wynik interpretacji. Chodzi tu bowiem o intersubiektywną interpretację przepisu art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g., która rozstrzyga jaki jest jego generalny zakres normowania i zastosowania. 14. Z powyższych względów należało uznać, że wykładnia i zastosowanie przez organ przepisu art. 6 ust. 5aa u.u.c.p.g. jest prawidłowe, co czyni zaskarżone zarządzenie zgodnym z prawem. Z tej też przyczyny niezasadne są też 2 i 3 zarzuty skargi, gdyż nie mają one charakteru samoistnego i są konsekwencją przyjętego w skardze, nie podzielanego przez sąd stanowiska. To, że uzasadnienie zarządzenia kontrolnego (które przecież nie jest decyzją administracyjną) nie jest tak rozwinięte jak skarga lub niniejsza argumentacja w świetle tego co rozważono wyżej, nie ma wpływu na wynik sprawy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).