II SA/Gl 296/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi T. G. (G.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SKO.IV/424/870/2024 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 18 października 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącego T. G. od decyzji Burmistrza P. z dnia 18 października 2024 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 10 sierpnia 2007 r. organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie 153,00 zł miesięcznie, bezterminowo, począwszy od 1 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia 22 listopada 2018 r. organ I instancji zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł miesięcznie, w okresie od 1 listopada 2018 do 31 października 2019 r. oraz w kwocie 215,84 zł miesięcznie, bezterminowo, począwszy od 1 listopada 2019 r. Następnie, decyzją z dnia 18 października 2024 r., nr [...], organ I instancji orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r. (z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego z ZUS, który przysługuje mu od dnia 1 stycznia 2010 r. Powołując się na art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2024, poz. 323), zwanej dalej "u.ś.r.", który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, organ I instancji za zasadne uznał uchylenie własnej decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do wyjaśnienia istoty sprawy; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 9 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; - art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, w szczególności braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału; - art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie przez organ zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy; - art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Rozpoznając powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których ustawodawca określił odmienne wymogi. Podkreślono przy tym, że w przypadku równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny stanowi świadczenie nienależnie pobrane, co z kolei otwiera drogę do jego zwrotu na podstawie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. Dalej organ odwoławczy ustalił, że skarżący od 1 stycznia 2010 r. do października 2024 r. był osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego i ten dodatek pobierał. Tym samym, zgodnie z 16 ust. 6 u.ś.r. zachodziła przeszkoda w przyznaniu mu zasiłku pielęgnacyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że twierdzenia skarżącego o braku zapewnienia czynnego udziału nie mają potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, a także niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, na które wskazał skarżący. Przed wyjaśnieniem, na czym polegała wadliwości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wskazać należy, że bezspornie skarżącemu w tym samym okresie przyznano zarówno zasiłek pielęgnacyjny jak i dodatek pielęgnacyjny. Cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są zbliżone, dlatego też ustawodawca przyjął, że w przypadku zbiegu uprawnień do tych świadczeń wykluczają się one wzajemnie. Jak bowiem wynika z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że osoba, której przysługuje dodatek pielęgnacyjny nie może być jednocześnie beneficjentem zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 32 ust. 2 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przewidziany w powyższym przepisie tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Chodzi tutaj o takie sytuacje faktyczne, w ramach których w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z wymienionych powyżej okoliczności. W następstwie jej zaistnienia "pierwotny" stan sprawy, aktualny w momencie ustalania prawa do świadczenia, stracił swoją aktualność, powodując konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący w drodze decyzji administracyjnej nabył najpierw uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie, od dnia 1 stycznia 2010 r. nabył uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego. To ostatnie wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 października 2024 r. Tym samym, w świetle powołanego wyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r. doszło do zbiegu świadczeń, który wykluczył możliwość dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżący pierwotnie spełniał przesłanki do przyznania mu przez organ tego zasiłku - co znalazło wyraz w decyzji przyznającej mu zasiłek - to ten stan rzeczy przestał być aktualny wraz z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Na gruncie przywołanego powyżej art 32 ust. 1 u.ś.r. zaistniała więc sytuacja, o której mowa w części końcowej tego przepisu tj. wystąpienie innej okoliczności mającej wpływ na prawo do świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. - jeśli chodzi o przesłankę "wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń" powinien być wykładany w powiązaniu z art. 16 ust. 6 u.ś.r. w ten sposób, aby stan niezgodny z prawem eliminować, a nie utrzymywać (zob. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 700/21; WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1797/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 843/20). Jeżeli zatem ujawni się okoliczność podwójnego pobierania świadczenia, jest ona okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. Pomimo zaistnienia zbiegu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji okazały się wadliwe. Mianowicie, formułując sentencję decyzji, organ I instancji nie wziął pod uwagę, że w okresie od dnia 10 sierpnia 2007 r. do dnia 1 stycznia 2010 r. (a zatem od dnia przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego do dnia, w którym nabył on prawo do dodatku pielęgnacyjnego) decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego odpowiadała prawu. W tym czasie nie zachodziła bowiem okoliczność o której mowa w art. 16 ust. 6 u.ś.r. Uchylenie decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r. było zatem nieuzasadnione w zakresie, w jakim skutki tej decyzji obowiązywały zgodnie z prawem tj. do momentu zmiany okoliczności w 2010 r. Zaniechanie dokonania rozróżnienia okresu, w którym skarżącemu przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny i okresu, w którym zasiłek ten mu nie przysługiwał, skutkowało wydaniem decyzji nieadekwatnej do rzeczywistego stanu faktycznego i stanowiło naruszenie prawa, co z kolei uzasadniało uchylenie kontrolowanych decyzji w całości. Organ winien był uchylić swoją pierwotną decyzję jedynie w części, w jakiej doszło do zmiany okoliczności, o których mowa w art. 32 u.ś.r. a zatem od momentu przyznania skarżącemu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że tut. Sądowi znana jest wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych z zakresu świadczeń rodzinnych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 297/24). Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; z dnia 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20). Z uwagi na fakt, iż uchylenie decyzji ze skutkiem dopiero od 1 stycznia 2010 r. stanowić będzie rozstrzygnięcie korzystne dla skarżącego, należało odstąpić od ww. zasady. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Dla porządku wskazać wypadnie, że sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są usprawiedliwione. Na podstawie akt sprawy z łatwością można stwierdzić, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny (który zresztą nie jest kwestionowany). Zapewniony został udział w postępowaniu, a skarżący na każdym etapie tego postępowania miał możliwość zarówno wglądu w akta sprawy, jak i zajmowania stanowiska. Potwierdzeniem tego jest chociażby zawiadomienie z dnia 3 października 2024 r. o wszczęciu postępowania, zawierające stosowne pouczenia, jak i wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji. W ramach ponownego postępowania organ I instancji wyda rozstrzygnięcie, w którym w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchyli decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2010 r. (tj. od dnia w którym skarżący nabył prawo do dodatku pielęgnacyjnego). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składała się opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl