IV SA/Po 255/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 9 stycznia 2025 r. nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. Ś. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty [...] z 9 stycznia 2025 r. nr [...] (znak [...]) odmówiono A. Ś. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w G. , gmina S.. Odwołanie od ww. decyzji, złożył A. Ś.. Decyzją z dnia 7 lutego 2025 r. nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części przywołującej podstawę prawną decyzji tj. "art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 j.t.)" zastępując go "art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.)"; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności na przebieg postepowania. Podano, iż 22 października 2024 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek A. Ś. – (dalej: inwestor, skarżący, odwołujący) o pozwolenie na budowę wolnostojącego budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w G. , gmina S.. Do wniosku dołączono: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową; kartę informacyjną; akt notarialny oraz projekt budowlany w trzech egzemplarzach. Postanowieniem z 4 grudnia 2024 r., Starosta [...] zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, w zakresie: przedłożenia uzgodnienia z zarządcą urządzeń melioracji wodnej; zapewnienia wnioskowanemu budynkowi formy wolnostojącej; zlokalizowania budynku przy granicy działki; korekty pola powierzchni działki; wyjaśnienia sposobu obliczenia intensywności zabudowy; zwymiarowania nieprzekraczalnej linii zabudowy; zwymiarowania gabarytów działki; określenia rzędnych wysokościowych; korekty ukształtowania terenu utwardzonego; czytelnego oznaczenia elementów objętych wnioskiem; zwymiarowania układu komunikacyjnego; przedłożenia opracowania geotechnicznego; korekty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; złożenia oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej; potwierdzenia kopii decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych za zgodność z oryginałem oraz zapewnienia prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej. Pismem z 17 grudnia 2024 r., inwestor wyjaśnił, iż: dzięki konstrukcyjnej i funkcjonalnej niezależności względem budynku mieszkalnego, wnioskowany budynek będzie wolnostojący; budynek nie musi być usytuowany na granicy działki oraz, że działka ma dostęp do drogi publicznej. W kontekście pozostałych punktów postanowienia, inwestor zadeklarował ich poprawienie. Do pisma dołączono: uzgodnienie lokalizacji zjazdu; akt notarialny; dwa zaświadczenia o historii działki; dwie decyzje podziałowe oraz pismo spółki wodnej. Pismem z 2 stycznia 2025 r., Starosta [...] poinformował o zakończeniu zbierania dowodów, jednocześnie informując o nieusuniętych nieprawidłowościach tj. o braku zwymiarowania gabarytów działki oraz projektowania budynku, który nie jest wolnostojący. Decyzją z 9 stycznia 2025 r., Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, przyjmując za podstawę art. 104 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu I instancji, przedmiotowa inwestycja nie została skorygowana w zakresie wskazanym w postanowieniu, a niezgodność dotyczy wymogu projektowania budynków wolnostojących, który został określony w § 9 pkt. 1 lit. b uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...]" - CZĘŚĆ A (Dz. Urz. Woj. W.. z 2023 r. poz. [...])- dalej: plan miejscowy. Starosta [...] wskazał, że obiekt wolnostojący to taki, który nie przylega do budynków sąsiednich, nie jest nimi ograniczony oraz do, którego istnieje swobodny dostęp z każdej jego strony, co wobec usytuowania wnioskowanego budynku jeden centymetr od budynku mieszkalnego świadczy o jego niezgodności z planem miejscowym. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Użyty w tym przepisie zwrot "organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę" oznacza, że organ w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem inwestora. Dopiero niespełnienie się którejkolwiek z nich uniemożliwia podjęcie decyzji pozytywnej (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 35.). Organ II instancji wskazał, że działka inwestora objęta jest ustaleniami planu miejscowego i zgodnie z jego załącznikiem graficznym leży w obszarze oznaczonym, jako 10MN. Jak stanowi § 3 pkt. 1 lit. a planu miejscowego jest to obszar "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". To pojęcie nie zostało zdefiniowane w planie miejscowym, jednakże jak wskazano w § 2 ust. 2 planu miejscowego "pojęcia i określenia użyte w planie, a nie zdefiniowane (...) należy rozmieć zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa". Do aktów tych należy zaliczyć m. in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.)- dalej: warunki techniczne, które w § 3 pkt. 2 precyzuje, że "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi". Plan miejscowy w § 2 ust. 1 pkt. 1 określa, że przez budynek pomocniczy "rozumie się (...) budynek gospodarczy, garażowy lub gospodarczo-garażowy". Z kolei, w § 9 pkt. 1 lit. b dla terenu 10MN ustala "lokalizację zabudowy w formie wolnostojącej", co stanowi istotę sporu pomiędzy skarżącym, a organem I instancji. Prawidłowe zastosowanie ww. przepisu wymaga wyjaśnienia dwóch kwestii tj. czym jest zabudowa w rozumieniu cytowanej normy oraz co przesądza o formie wolnostojącej budynku. Odnosząc się do pierwszej z nich, zabudowa będzie w tym przypadku dotyczyć zarówno budynku mieszkalnego, jak i pomocniczego. Zdaniem Wojewody o słuszności tego poglądu przesądza definicja zabudowy jednorodzinnej, wskazana w warunkach technicznych, gdyż prócz budynku mieszkalnego uwzględnia również budynek garażowy, natomiast plan miejscowy nie definiując tego pojęcia inaczej, do niego się odwołuje. Wewnętrzna systematyka planu miejscowego wskazuje podobnie, np. w § 9 pkt. 1 lit. h ustalono odrębne parametry dla dachów budynków mieszkalnych oraz budynków pomocniczych, stąd też wniosek, że gdyby uchwałodawcy zależało na wyłączeniu budynków pomocniczych z wymogu bycia wolnostojącymi, uczyniłby i w tym miejscu podobne rozróżnienie, co koresponduje z zasadą racjonalnego prawodawcy. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego wnioskowana inwestycja, aby była zgodna z planem, winna być wolnostojąca. Kwestię, co czyni budynek wolnostojącym, jak słusznie zauważył odwołujący wyjaśniają sądy administracyjne. Wojewoda powołał sie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "rozwiązania projektowe dotyczące lokalizacji budynku (...) nie mogły być postrzegane jako zamiar realizacji (...) budynku (budynku gospodarczo-garażowego) »wolno stojącego« (...) jeżeli sposób jego usytuowania względem istniejącego na ww. działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego został oparty na przyleganiu ściany zewnętrznej zaprojektowanego budynku do ściany zewnętrznej wskazanego budynku mieszkalnego. (...) Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że projektowany sposób zlokalizowania budynku odpowiada charakterystyce zabudowy bliźniaczej (...) a nie zabudowy działki budynkiem wolno stojącym. Z wnioskiem tym łączy się uznanie, że nie ma podstaw, by kwalifikować (...) zaprojektowany budynek jako wolno stojący w następstwie stwierdzenia, iż jest on odrębny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego. (...) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmowane w praktyce (....) znaczenie nadawane pojęciu» wolno stojący« należy wiązać z taką właściwością budynku, która wyraża się w jego zlokalizowaniu wyłączającym jego stykanie się z innymi obiektem budowlanym (wyłączającym przyleganie obiektów do siebie) (...) Projektowana budowa budynku gospodarczo-garażowego przewiduje jego przyleganie do ściany zewnętrznej wcześniej zrealizowanego budynku mieszkalnego z zachowaniem dwucentymetrowej przerwy dylatacyjnej w żaden sposób nie realizuje wymagania budowy budynku gospodarczo-garażowego w formie wolno stojącej..." (zob. Wyrok NSA z 29 października 2024 r., sygn. II OSK 2330/23). W świetle przywołanego wyroku, rozpatrywana inwestycja, polegająca na zlokalizowaniu budynku garażowego w odległości jednego centymetra od budynku mieszkalnego pozbawia go cechy bycia wolnostojącym, a w konsekwencji skutkuje jego niezgodnością z planem miejscowym. Podsumowując, Wojewoda wskazał, iż twierdzenie Starosty [...] o niezgodności projektowanej inwestycji z § 9 pkt. 1 lit. b planu miejscowego jest zasadne, co obliguje organ odwoławczy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. W niniejszym rozstrzygnięciu organ odwoławczy zmodyfikował podstawę prawną, bowiem przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym, co zostało wyrażone w art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a Prawa budowlanego, a przywołany przez organ I instancji pkt. 3 ww. przepisu odnosi się do odrębnej przesłanki. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu A. Ś. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji Starosty [...]. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego , tj.: a) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowego zgodnie z wnioskiem Skarżącego, b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w stanie faktycznym sprawy, że budynek garażowy nie styka się z innym obiektem budowlanym, tj. ściana zewnętrzna zaprojektowanego budynku nie przylega do ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, a w konsekwencji oparcie Decyzji na wyroku NSA, odnoszącym się do innego stanu faktycznego oraz przyjęcie, że projektowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym, c) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej Decyzji, polegający na bezzasadnym przyjęciu, że projektowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ma on niezależną konstrukcję (w tym fundamenty) oraz niezależny program funkcjonalny, a nadto pomiędzy spornym budynkiem a istniejącą zabudową zachowano odstęp, tj. budynki się nie stykają, ich ściany zewnętrzne nie przylegają do siebie, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że projekt jest sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p., zaś zaplanowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym, w sytuacji gdy m.p.z.p. dopuszcza lokalizację jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego i jednego budynku garażowego na jednej działce budowlanej, a projekt budynku spełnia standardy budynku wolnostojącego; d) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez organy administracji publicznej w takim samym stanie faktycznym i prawnym i tym samym brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, tj. wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, w tym m.in. poprzez orzeczenie odmiennie niż w sprawie [...], gdzie decyzją z dn. 25.07.2024 Wojewoda udzielił pozwolenia na budowę. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, b) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie odwołującemu możliwości zabudowania nieruchomości gruntowej poprzez budowę wolnostojącego budynku garażowego na swojej działce, do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez wykazania niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 7 lutego 2025 r. utrzymująca w mocy, co do zasady decyzję Starosty [...] z 9 stycznia 2025 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w G. , gmina S.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. dalej też jako "P.b."). Przepis art. 35 ust. 1 tej ustawy określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego. Powołany przepis określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 P.b.). Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.). Ponadto wyrazem zasady wolności budowlanej jest również przepis art. 35 ust. 4 P.b., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma zatem charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków. W okolicznościach niniejszej sprawy, na szczególną uwagę zasługuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a P.b., który wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany poddać dokładnej analizie zapisy obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego i ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki lub projekt architektoniczno-budowlany pod kątem jego zgodności z ustaleniami takiego planu (wyrok WSA w Kielcach z 31 stycznia 2022 r., II SA/Ke 911/21, LEX nr 3307446). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że działka inwestora objęta jest ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 26 września 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...]" - CZĘŚĆ A (Dz. Urz. Woj. W.. z 2023 r. poz. [...]- dalej jako "plan miejscowy") i zgodnie z jego załącznikiem graficznym leży w obszarze oznaczonym, jako 10MN. Jak stanowi § 3 pkt. 1 lit. a planu miejscowego jest to obszar "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". To pojęcie nie zostało zdefiniowane w planie miejscowym, jednakże jak wskazano w § 2 ust. 2 planu miejscowego " pojęcia i określenia użyte w planie, a nie zdefiniowane (...) należy rozmieć zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa". Do aktów tych należy zaliczyć m. in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), które w § 3 pkt. 2 precyzuje, że "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi". Plan miejscowy w § 2 ust. 1 pkt. 1 określa, że przez budynek pomocniczy "rozumie się (...) budynek gospodarczy, garażowy lub gospodarczo-garażowy". Z kolei, w § 9 pkt. 1 lit. b dla terenu 10MN ustala "lokalizację zabudowy w formie wolnostojącej". Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowiła zatem kwestia, czy planowany garaż zaprojektowany w odległości 1 cm od istniejącego już na inwestowanej działce budynku mieszkalnego, ma charakter budynku "wolno stojącego" (odpowiednio: "zabudowy wolnostojącej") w rozumieniu odnośnych przepisów Prawa budowlanego i Planu miejscowego. W kwestii właściwego rozumienia pojęcia garażu (a szerzej: budynku) "wolno stojącego" jest poza sporem, że przepisy prawa, w tym zwłaszcza budowlanego, nie zawierają definicji legalnej określenia "budynek wolnostojący". Można przyjąć, że budynek (obiekt) wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany. Innymi słowy to budynek nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony. Aby budynek można było uznać za wolno stojący, nie może więc być obarczony innym przyległym budynkiem, który mógłby utrudniać np. komunikację wokół tego budynku, czy dostęp światła naturalnego. Aby można było uznać budynek za wolno stojący musi istnieć ponadto niezależność (suwerenność) takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nie skrępowanego otoczenia pojedynczego budynku" (zob. wyroki WSA: z 25.04.2013 r., II SA/Wr 145/13; z 18.10.2022 r., II SA/Wr 527/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Zgodnie z drugim stanowiskiem, zabudowa wolno stojąca oznacza budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem (tak np. wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 687/21, CBOSA). Budynkiem wolnostojącym jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami. Należy podkreślić, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że już sama przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające z przestrzeni (art. 3 pkt 2 p.b.). Elementy konstrukcyjne mogą też dochodzić na "styk" do innego budynku i posiadać otwory w przylegających do siebie obiektach, umożliwiające przejście i zapewniające dopływ światła (por. wyrok WSA z 01.12.2021 r., IV SA/Po 873/21, i tam powołane orzecznictwo; podobnie wyrok NSA z 10.09.2020 r., II OSK 1245/20; dostępne w CBOSA). Nacisk na wymaganie jedynie konstrukcyjnego braku powiązania budynków wolnostojących położono również m.in. w wyrokach NSA: z 03 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 629/11 oraz z 24 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 210/17, a także w wyroku WSA w Poznaniu z 09 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 892/20 – wskazując, że budynek wolnostojący to także taki, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA z 14 grudnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 722/23 i przytoczone w nim stanowisko doktryny odnośnie językowej wykładni terminu budynek "wolno stojący " wraz z przedstawieniem jego definicji zgodnie z którym " przy ustalaniu językowego znaczenia danego terminu (określenia) "interpretator powinien w pierwszej kolejności odwołać się do dyrektyw języka prawnego, a następnie, gdy nie istnieje definicja legalna danego pojęcia, wolno mu oprzeć się na takim jego znaczeniu, jakie ma ono w języku prawniczym lub, gdy należy ono do terminów specjalistycznych określonej dziedziny nauki, techniki lub praktyki, na jego znaczeniu specjalnym, a dopiero wtedy gdy takiego znaczenia nie da się ustalić, danemu pojęciu należy nadać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym (dyrektywa języka potocznego)" [zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116] – z tym że należałoby w tym przypadku mówić poprawniej o dyrektywie (argumencie z) języka ogólnego / powszechnego, a nie "potocznego" (por. Argumenty i rozumowania prawnicze w konstytucyjnym państwie prawa. Komentarz, pod red. M. Florczak-Wątor i A. Grabowskiego, Kraków 2021, s. 534 i nast.). Jest poza sporem, że przepisy prawa, w tym zwłaszcza budowlanego nie zawierają definicji legalnej określenia " budynek wolnostojący". Jednakże pewnych wskazówek co do sposobu rozumienia terminu "wolnostojący" w języku prawnym (tj. w języku aktów prawnych) dostarcza rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. poz. 1737), w którego załączniku nr [...] ("INFORMACJA ZE ZDARZENIA") w pkt II ("Objaśnienia do wypełniania kolejnych pól informacji ze zdarzenia") objaśniono, że rodzaj budynku: "wolnostojący", to "budynek nie połączony z innymi budynkami". Jeżeli zaś idzie o znaczenie, jakie analizowany termin ma na gruncie dyrektyw języka specjalistycznego z dziedziny architektury, budownictwa i zagospodarowania przestrzennego, to informacji na ten temat dostarczają poniższe leksykony branżowe, zgodnie z którymi "budynek (dom) wolno stojący", to: – "budynek zajmujący określoną działkę, posiadający własne niezabudowane otoczenie, nie przylegający do obiektów, budowli położonych na sąsiednich działkach" (zob. Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany, pod red. W. Skowrońskiego, Warszawa 2008; hasło: "dom wolno stojący", do którego odsyła hasło: "budynek wolno stojący"); – "budynek, który nie przylega do innego budynku lub innej budowli i nie jest z nimi połączony łącznikiem" (zob. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, hasło: "budynek wolnostojący"). Jak widać, w przytoczonych definicjach specjalistycznych szczególnie eksponowana jest cecha "niepołączenia" budynku, mającego uchodzić za wolno stojący, z innym obiektem budowlanym (tudzież: jego "nieprzylegania" do innego obiektu budowlanego), będącego budynkiem lub budowlą. Żadnych wątpliwości, że tak analizowany termin należy w istocie rozumieć, nie pozostawiają już słowniki ogólnego (powszechnego) języka polskiego, w świetle których "budynek (dom) wolno stojący", to: – "budynek niestykający się z innymi budynkami" (zob. Słownik języka polskiego PWN, dostępny pod adresem internetowym: sjp.pwn.pl; hasło: "budynek wolno stojący"); – "dom, budynek niestykający się z innymi domami, budynkami itp." (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003; objaśnienie wyrażenia: "dom, budynek itp. wolno stojący" w ramach hasła: "stojący" w użyciu przym., w zn. 1.), W świetle przedstawionych definicji językowych "budynkiem wolno stojącym" jest taki budynek, który nie jest połączony (nie przylega / nie styka się) z innym obiektem budowlanym (co, zauważmy, implicite zawiera w sobie już wymóg samodzielności konstrukcyjnej budynku, ale bynajmniej się do tego wymogu nie ogranicza). Natomiast dalsze wymagania – w szczególności zapewnienia swobodnego dostępu (komunikacji) z każdej strony budynku– nie znajdują, zdaniem Sądu, dostatecznego oparcia w dyrektywach wykładni językowej." W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że przedmiotowy garaż został zaprojektowany w odległości 1 cm od istniejącego na inwestowanej działce budynku mieszkalnego, bez punktów stycznych z nim. Garaż nie wykorzystuje konstrukcji , tj. fundamentów, ścian czy dachu budynku sąsiedniego. Oznacza to, że zgodnie z dokonanym zgłoszeniem projektowany garaż nie będzie się z ww. budynkiem stykał, ani nie będzie z nim w żaden sposób połączony. Tym samym – zdaniem Sądu – będzie on "garażem wolno stojącym" oraz "zabudową wolnostojącą" w rozumieniu, odpowiednio, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. oraz § 9 pkt. 1 lit. b Planu miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 28 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po 182/23 (CBOSA), zgodnie z którym ustalenia m.p.z.p., wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń m.p.z.p. Przyjęcie, że warunkiem uznania budynku za wolno stojący jest możliwość swobodnego dostępu do niego z każdej strony, należy uznać za niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię planu miejscowego, który nie precyzuje, w jakiej odległości budynki mogą/powinny być od siebie oddalone. Skoro m.p.z.p. kwestii tej nie reguluje, to nie można argumentować, że projektowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym [tu: zabudową wolnostojącą]. W tym przypadku możliwa jest wykładnia planu dopuszczająca projektowaną zabudowę. W ocenie Sądu w niniejszym składzie nie do pogodzenia z zasadą budowania zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.), a także z rozumianą szeroko, a wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, zasadą pewności prawa, byłoby dopuszczenie możliwości w istocie arbitralnego (w braku jakichkolwiek wskazań i parametrów ustawowych) decydowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy w konkretnym przypadku jest już zapewniony "odpowiedni dostęp" do ściany budynku, by można uznać ów budynek za "wolno stojący" – mając na względzie istniejącą odległość tego budynku od sąsiedniego obiektu budowlanego (budynku lub budowli) – czy jednak jeszcze nie. Jak trafnie skonstatował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2000 r. o sygn. P 3/00 (OTK z 2000 r. nr 5, poz. 138): "Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (Z. Tabor, Teoretyczne problemy legalności, Katowice 1998, s. 65 i n.)". Mając wszystko to na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenił, że projektowany budynek garażowy oddalony o 1 cm od budynku mieszkalnego, niepowiązany z nim konstrukcyjnie ani niestykający się fizycznie, spełnia przesłankę "stania wolno". W ocenie Sądu organy w kontrolowanej sprawie naruszyły art. 7a k.p.a. Skoro bowiem organy w tej sprawie ograniczyły skarżącemu uprawnienie do zabudowy nieruchomości budynkiem garażowym usytuowanym w projektowany sposób, wskutek uznania, że przedmiotowy garaż nie będzie obiektem "wolno stojącym", a pozostają wątpliwości, co do treści norm prawnych przewidujących taki rodzaj zabudowy (tu: zakodowanych w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b. i § 9 pkt. 1 lit. b Planu) – czego najlepiej dowodzi przedstawione wyżej, rozbieżne orzecznictwo w tej mierze – to te wątpliwości winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony [tu: Inwestora]. Chyba że sprzeciwiałyby się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ – czego jednak w niniejszej sprawie organy w żaden sposób nie wykazały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935).