II SA/Kr 65/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skarg H. R. i S. R. oraz S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 listopada 2024 r. znak: SKO.SW/4101/254/2024 w przedmiocie ustalenia kosztów transportu, utrzymania i leczenia czasowo odebranych zwierząt I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz H. R. kwotę 373 zł (słownie: trzysta siedemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz S. R. kwotę 2196 zł (słownie: dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 65/25 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta Sucha Beskidzka decyzją z 14 października 2024 r., znak: RGN.6140.7.2023, wydaną m.in. na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), ustalił za okres od 1 października do 31 października 2023 r. koszty utrzymania czasowo odebranych zwierząt gospodarskich H. R. (opiekunowi stada) w łącznej kwocie 9304,87 zł i obciążył nimi solidarnie S. R. (właściciela stada) i H. R. (dotychczasowego opiekuna zwierząt). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 21 listopada 2024 r., znak: SKO.SW/4101/254/2024, wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. R. i S. R., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzjami z 24 marca 2023 r. Burmistrz orzekł o czasowym odebraniu od 27 marca 2023 r. opiekunowi stada zwierząt gospodarskich, tj. dwóch sztuk trzody chlewnej i przekazaniu ich A. D. oraz sześciu sztuk bydła i przekazaniu ich K. O.. Decyzje te są ostateczne, bo zostały utrzymane w mocy przez Kolegium. Sąd karny postanowieniem z 16 października 2023 r. umorzył postępowanie przeciwko H. R. i na podstawie art. 93a § 2 k.k. i art. 99 § 1 k.k. w zw. z art. 39 pkt 2 k.k. orzekł środek zabezpieczający w postaci zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie hodowli zwierząt. Zwierzęta przewieziono do gospodarstwa K. O., z którym została zawarta umowa nr [...] (5 szt. bydła) oraz do gospodarstwa A. D., z którym została zawarta umowa nr [...] (1 szt. trzody chlewnej - w okresie 27-30 marca 2023 r.), a następnie do gospodarstwa K. C., z którym została zawarta umowa nr [...] (1 szt. trzody chlewnej w okresie od 30 marca-30 kwietnia 2023 r.). W § 3 umów ustalono wynagrodzenie (50,00 zł brutto za dzień opieki nad 1 sztuką bydła dorosłego; 40 zł brutto za dzień opieki nad cielęciem; 35 zł brutto za 1 szt. trzody chlewnej). Koszty utrzymania zwierząt ponosiła Gmina. Kolegium zastrzegło, że przedmiotem postępowania jest zasadność obciążenia kosztami i ich wysokość, a nie zasadność odebrania zwierząt, a następnie wskazało na rachunki (K. C. – 2 listopada 2023 r. – [...] zł + składka ZUS w wysokości [...] zł; K. O. – 2 października 2023 r. – [...] zł). Wszystkie wydatki (szczegółowo opisane w decyzji organu pierwszej instancji) były kosztami niezbędnymi dla poprawy zdrowia zwierząt. Na koniec Kolegium wyjaśniło, że w przypadku osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej kosztem zlecającego (Gminy) będą dodatkowe elementy, które nie występują w przypadku np. przedsiębiorców, tj. zaliczki na PIT oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W skardze H. R. (działający osobiście i jako pełnomocnik S. R.) wniósł o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc przy tym w szczególności, że ojciec nie jest "opiekunem stada" i jedynie pomagał córce w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, natomiast tak duże koszty utrzymania zwierząt nie znajdują uzasadnienia i w ogóle Gmina nie musiałaby ich ponosić, gdyby nie doszło do nielegalnego zaboru zwierząt. W skardze S. R. (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania (ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 7 ust. 1 i 4 u.o.z. przez obciążenie skarżącej kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebrania zwierząt, podczas gdy decyzja o czasowym odebraniu zwierząt była skierowana do opiekuna zwierząt (a nie do niej), nie zweryfikowano prawa własności zwierząt, ani tego, dlaczego wcześniej obciążano wyłącznie opiekuna zwierząt, a od sierpnia 2023 r. zaczęto nimi obciążać skarżącą; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia celowych i niezbędnych kosztów utrzymania odebranych zwierząt; 3) art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolne i jednostronne ustalenie dziennego kosztu utrzymania zwierząt bez weryfikacji i podania przyczyn uznania tej kwoty za uzasadnioną. W uzasadnieniu skargi podniosła, że złożyła skargę kasacyjną od wyroku (II SA/Kr 647/24) uznającego, że decyzja o czasowym odebraniu zwierząt była wydana w postępowaniu dotkniętym "stosunkowo licznymi uchybieniami niemającymi wpływu na wynik sprawy". Uniemożliwiły jej one udział w postępowaniu, więc nie powinna być obciążana kosztami wynikającymi z decyzji wydanej w ten sposób (brak zawiadomienia o wszczęciu; sporadyczny kontakt z ojcem i brak konsultacji zakupu zwierząt; brak wiedzy o warunkach, w jakich zwierzęta przebywały; brak zawiadomienia o kontroli lekarza weterynarii; o zaborze zwierząt skarżąca dowiedziała się po jego dokonaniu z decyzji). Gospodarstwo rolne zostało darowane skarżącej w 2004 r., przy czym w umowie darowizny ustanowiono na rzecz H. R. i jego żony nieodpłatne prawo użytkowania na okres 30 lat, więc nadal zamieszkuje on na terenie gospodarstwa rolnego; zakupił zwierzęta i zarejestrował je w ARiMR, prawdopodobnie posługując się w tym celu jedynym udzielonym mu przez skarżącą pełnomocnictwem nieobejmującym uprawnienia do zakupu zwierząt. Skarżąca otrzymała dane do logowania w systemie ARiMR dopiero w grudniu 2023 r., gdy odebrane zwierzęta zostały jej przekazane i musiała zarejestrować ich sprzedaż, jednakże zwierząt nie nabywała i nie było przeciwko niej prowadzone postępowanie karne. Alternatywa "lub" w art. 7 pozwala organowi obciążyć albo opiekuna stada, albo właściciela, albo obu ich łącznie. Zwierzęta zostały odebrane opiekunowi stada i za okres od maja do lipca 2023 r. obciążano jedynie opiekuna stada, lecz od sierpnia 2023 r. zaczęto obciążać solidarnie także skarżącą (bez uzasadnienia tej zmiany). Pismem z 23 października 2023 r. Burmistrz w związku z postanowieniem SR w Suchej Beskidzkiej z 16 października 2023 r. ([...]) zwrócił się do skarżącej o wskazanie terminu i miejsca przekazania zwierząt oraz poinformował ją, że do czasu odebrania zwierząt będzie zobowiązana do ponoszenia kosztów. Skarżąca wskazała wówczas "11 listopada", ale Burmistrz odmówił z uwagi na dzień wolny od pracy – ostatecznie do przekazania doszło dopiero w grudniu. Skarżąca podkreśliła, że sąd karny w pkt 3 orzekł o zwróceniu jej zwierząt, więc przed tą datą nie było możliwości, aby odebrała zwierzęta zgodnie z art. 7 ust. 6 u.o.z. Skarżąca zakwestionowała też wysokość ustalonych kosztów. Nie uwzględniono pożytków (mleko i obornik) – tona siana kosztuje 300-400 zł, krowa dziennie spożywa 15-25 kg, więc można zamortyzować koszty utrzymania przez produkcję mleka (10-15 litrów mleka dziennie przy cenie w skupie 2 zł/litr daje dochód 30 zł dziennie i 900 zł miesięcznie). Opiekunowie nie wskazali, co wchodziło w zakres "opieki nad bydłem" i dlaczego akurat tyle kosztowała. Nie wiadomo, na czym polegało "zabezpieczenie". Jako pokarm dla cielęcia wskazano mleko, podczas gdy co do zasady po wykarmieniu młodych krowie zostaje sporo mleka, z którego korzysta człowiek. Wyprzedzając ewentualny zarzut złego stanu krowy, skarżąca wskazała, że według opinii weterynarza stan zdrowia zwierząt nie wskazywał na konieczność przeprowadzania badań oraz podjęcia leczenia weterynaryjnego. Poza tym, skoro odebrane zwierzęta były w złym stanie, to dlaczego koszt ich utrzymania był taki sam po pół roku przebywania w miejscu zapewniającym im dobrobyt? W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, dalej "u.o.z.", ustawa). Zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy zabronione jest znęcanie się nad zwierzętami. Przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień (art. 6 ust. 2 u,o.z.), w szczególności w sposoby wymienione w tym ustępie. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 (który definiuje znęcanie się nad zwierzętami) może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: (1.) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub (2.) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub (3.) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Na podstawie art. 7 ust. 4 w przypadkach, o których mowa w ust. 1, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Ustawa nie pozostawia jakiejkolwiek swobody organowi w zakresie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia, zwierzęcia które zostało czasowo odebrane. Ustawodawca wręcz obliguje właściwy organ do wydania rozstrzygnięcia o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, w sytuacji gdy zwierzę traktowane było w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy, co spowodowało jego czasowe odebranie (tak również WSA w Opolu w prawomocnym wyroku z 24 października 2013 r., II SA/Op 348/13). Innymi słowy, jeżeli decyzja o odebraniu zwierząt jest ostateczna i wykonana to organ administracji ma obowiązek orzec o obciążeniu kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia -dotychczasowego właściciela lub opiekuna tego zwierzęcia. Przy czym obciążenie nimi strony organ administracji publicznej winien każdorazowo szczegółowo uzasadnić, a ich wysokość winna odpowiadać realnie ponoszonym z tego tytułu wydatkom, mającym wyłącznie uzasadniony faktycznie i prawnie charakter. W związku z powyższym z akt sprawy musi wynikać sposób obliczenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt a wyliczenie to musi poddawać się weryfikacji. W orzecznictwie sądowym akcentuje się "ostateczność i wykonalność" decyzji o odebraniu zwierząt jako warunku niezbędnego do orzekania w przedmiocie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia (zob. tak wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2021, sygn. akt II SA/Sz 35/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lutego 2020, sygn. II SA/Go 863/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1566/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Przypomnieć należy, że decyzjami z 24 marca 2023 r. Burmistrz orzekł o czasowym odebraniu od 27 marca 2023 r. opiekunowi stada zwierząt gospodarskich, tj. dwóch sztuk trzody chlewnej i przekazaniu ich A. D. oraz sześciu sztuk bydła i przekazaniu ich K. O.. Decyzje te są ostateczne, bo zostały utrzymane w mocy przez Kolegium. Sąd karny postanowieniem z 16 października 2023 r. umorzył postępowanie przeciwko H. R. i na podstawie art. 93a § 2 k.k. i art. 99 § 1 k.k. w zw. z art. 39 pkt 2 k.k. orzekł środek zabezpieczający w postaci zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie hodowli. zwierząt. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ I Instancji obciążył kosztami utrzymania czasowo odebranych zwierząt solidarnie: S. R. jako właścicielkę stada oraz H. R. jako dotychczasowego opiekuna zwierząt. Charakter "należności" jakimi są "koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia" nie jest jednoznaczny. Niewątpliwie jednak przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie upoważniają organów administracji do nakładania na dotychczasowego właściciela lub opiekuna odebranego zwierzęcia obowiązku uiszczania jakichkolwiek płatności na rzecz podmiotu, któremu przekazano czasowo odebrane zwierzę i to niezależnie od tego jaki jest to podmiot. W ramach kontrolowanego postępowania tj. w ramach ustalenia w decyzji administracyjnej "kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia" odebranych zwierząt, właściciela lub opiekuna odebranego zwierzęcia nie łączy jakikolwiek stosunek prawny z podmiotem, któremu organ administracji przekazuje odebrane zwierzę. Stosunek o charakterze cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego powstaje zaś pomiędzy tym organem, a podmiotem któremu przekazywane jest odebrane zwierzę i to właśnie ten organ jest zobowiązany obligacyjnie wobec podmiotu, któremu przekazano tymczasowo odebrane zwierzę. Stosunek administracyjnoprawny powstaje natomiast pomiędzy właścicielem lub opiekunem odebranego zwierzęcia, a organem administracji właściwym w sprawie tymczasowego odebrania zwierzęcia. Do wyegzekwowania ustalonych w decyzji należności, zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy, "w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna". Z tego sformułowania wynika, że niewątpliwie ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje możliwości łącznego, a tym bardziej solidarnego, obciążania kosztami i opiekuna zwierząt i jego właściciela. Kodeks postępowania administracyjnego odpowiedzialności solidarnej nie przewiduje w ogóle. Natomiast godnie z art. 369 Kodeksu Cywilnego, zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Niezależnie zatem od odpowiedzi na pytanie, czy "koszty transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia" ustalone w decyzji administracyjnej mają charakter cywilnoprawny czy publicznoprawny – nie ma podstaw prawnych do solidarnego zobowiązania zarówno właściciela jak i opiekuna stada do ich uiszczenia. W tej sytuacji organ jest obowiązany tymi kosztami obciążyć tylko jedną z osób: albo właściciela albo opiekuna zwierząt. W skardze pełnomocnik skarżącej wskazuje, że gospodarstwo rolne zostało podarowane skarżącej w 2004 r. ale równocześnie w umowie darowizny ustanowione zostało na rzecz H. R. prawo użytkowania tego gospodarstwa na okres 30 lat. Treścią prawa użytkowania jest używanie rzeczy i pobieranie jej pożytków (art. 252 K.c.). Treścią użytkowania objęte są prawa i obowiązki związane ściśle ex lege z istotą użytkowania i stanowiące jego składnik. Przedmiotem użytkowania może być również gospodarstwo rolne, a zgodnie z art. 553 K.c.: "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego." Wobec powyższego, bez przeanalizowania wskazanej przez pełnomocnika skarżącej treści umowy użytkowania, względnie innych jeszcze dokumentów jak np. dowodów zakupu zwierząt, nie jest możliwe definitywne przesądzenie, kto – skarżąca czy jej ojciec H. R. - powinien być obciążony kosztami ustalonymi w kontrolowanej decyzji. Niezależnie jednak od powyższego, poza sporem pozostaje, że to nie skarżącej odebrano zwierzęta z powodu znęcania się nad nimi, bo to nie ona sprawowała nad nimi opiekę i nie skarżąca traktowała je w sposób zabroniony przez ustawę. Zgodnie z przywoływanymi już wyżej decyzjami Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka , zwierzęta zostały czasowo odebrane opiekunowi stada - H. R.. Kwestie te organ będzie obowiązany rozważyć, ustalić i uzasadnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Skarga jest uzasadniona w zakresie, w jakim kwestionowana jest wysokość ustalonych kosztów opieki nad zwierzętami w okresie od 1 do 31 października 2023 r. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie kosztorysy przedstawione przez K. O., któremu powierzono opiekę nad odebranym bydłem i K. C., jednak rację ma skarżąca podnosząc, że nie zostało wyjaśnione dlaczego w rozrachunkach tych nie uwzględniono pożytków tj. np. mleka. Jak wskazuje się w skardze: "tona siana kosztuje 300-400 zł, krowa dziennie spożywa 15-25 kg, więc można zamortyzować koszty utrzymania przez produkcję mleka (10-15 litrów mleka dziennie przy cenie w skupie 2 zł/litr daje dochód 30 zł dziennie i 900 zł miesięcznie). Opiekunowie nie wskazali, co wchodziło w zakres "opieki nad bydłem" i dlaczego akurat tyle kosztowała. Nie wiadomo, na czym polegało "zabezpieczenie". Jako pokarm dla cielęcia wskazano mleko, podczas gdy co do zasady po wykarmieniu młodych krowie zostaje sporo mleka, z którego korzysta człowiek." Pytania te pozostają bez odpowiedzi w świetle zawartości akt administracyjnych, zatem co do wysokości poniesionych kosztów opieki nad zwierzętami, organ będzie obowiązany szczegółowo je wyjaśnić. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu i Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 2196 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 379 zł; kwota 1800 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 4, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), oraz opłata skarbowa 17 zł. Koszty na rzecz H. R. to wpis w wysokości 361 zł ( art. 200 p.p.s.a.).