III SAB/Gl 31/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. J. - redaktora naczelnego [...] na bezczynność Prezydenta Miasta M. w przedmiocie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, 2. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezydenta Miasta M. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 24 grudnia 2024r. skarżący M. J. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta M. w udzieleniu mu informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 listopada 2024r. w związku z przygotowaniem publikacji prasowej skarżący zwrócił się do organu w trybie art. 3a i art. 4 ustawy Prawo prasowe z prośbą o informacje: 1. Jakiej wysokości opłaty obiera miasto w imieniu własnym oraz w imieniu Skarbu Państwa za umowne zajęcie terenu należącego do miasta lub Skarbu Państwa na butiki, garaże itp. obiekty ? 2. Jaka powierzchnia (choćby szacunkowo), kwota brutto opłat w skali roku lub miesiąca jest w ten sposób uzyskiwana ? Ponieważ organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku, strona wystąpiła z wskazaną na wstępie skargą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Stwierdził, że sam skarżący występując z zapytaniem wskazał, że kieruje je na podstawie ustawy Prawo prasowe w związku z przygotowaniem publikacji prasowej. Zdaniem organu, skarga na bezczynność wniesiona w trybie Prawa prasowego winna być poprzedzona ponagleniem, czego skarżący w tej sprawie nie uczynił. W piśmie procesowym z 27 lutego 2025r. skarżący stwierdził, że skierował swój wniosek w oparciu o przepisy Prawa prasowego, zatem tym przypadku zastosowanie mają przepisy udip. Podkreślił, że informacji nie udzielono mu nawet mimo wniesienia skargi, co świadczy o unikaniu odpowiedzi w sposób uporczywy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Na wstępie przypomnieć należy, że skarżący jako podstawę prawną swego wniosku powołał art. art. 3a i 4 ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1914). Zgodnie z art. 3a ww. ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669). Art. 4 nie znajduje natomiast zastosowania w tej sprawie, gdyż dotyczy przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, podczas gdy gmina jest podmiotem należącym do tego sektora. Zatem przechodząc na grunt ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip") przypomnieć należy, że udip w art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, czy żądana informacja stanowi informację publiczną a także czy nie zachodzą przesłanki do odmowy ujawnienia informacji. Analizując kolejno przesłanki, których spełnienie wskazuje na konieczność rozpoznania wniosku strony w trybie udip wskazać należy, że adresatem wniosku był Prezydent Miasta, a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, realizującej zadania z zakresu administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nadto z wnioskiem wystąpiła osoba fizyczna, zatem z pewnością mieści się ona zarówno w ustawowym pojęciu "każdy", jak i Konstytucyjnym "obywatel". Wreszcie żądana informacja obejmowała kwestie związane z opłatami pobieranymi za korzystanie z majątku gminnego i Skarbu Państwa, jakim są grunty stanowiące ich własność i uzyskiwanymi z tego tytułu dochodami, co mieści się w pojęciu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (...). Prowadzi to do konstatacji, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i skierowany był do organu zobowiązanego do jej udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skoro do udostępnienia danych w ogóle nie doszło, to jest to równoznaczne z bezczynnością organu w załatwieniu wniosku, a jednocześnie powoduje konieczność załatwienia sprawy w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem. Jednocześnie Sąd nie uznał, by bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA w sprawie II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bo organ błędnie zakładał, że wniosek winien być procedowany w trybie Prawa prasowego i nie zastosował do niego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 udip. Nie uznał natomiast Sąd zasadności wymierzenia organowi grzywny ani zasądzenia odszkodowania. Jako podstawę prawną żądania wymierzenia grzywny skarżący wskazał art. 154 § 6 ppsa. Stosownie do powołanego przepisu, grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. § 1 stanowi natomiast, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z cytowanych przepisów wynika zatem, że grzywna, której nałożenia żąda skarżący jest wymierzana organowi w razie niewykonania wyroku sądu, zatem nie znajduje zastosowania w sprawie. Wniosek strony – mimo niewskazania podstawy prawnej, czego skarżący nie ma obowiązku czynić - można także rozpatrywać w oparciu o art. 149 § 2 ppsa, zgodnie z którym sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Celowości wymierzenia grzywny Sąd jednak nie stwierdził. Jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i represyjne, bowiem grzywna ma stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub racjonalnie nieuzasadnionego braku działań w sprawie. W ocenie Sądu taki przypadek nie zachodzi w stosunku do skarżącego, skoro organ błędnie zakładał, że zastosowanie znajdują tu przepisy Prawa prasowego. Sąd oddalił również skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ppsa błędnie nazwanej przez stronę odszkodowaniem. W myśl wskazanego przez skarżącego jako podstawę wniosku art. 154 § 7 ppsa, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Po pierwsze, także w tym przypadku cytowany przepis należy wykładać łącznie z poprzedzającymi §§ art. 154, a który w całości dotyczy skutków niewykonania wyroku. Po wtóre przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła. Skarżący nie wykazał, aby przez fakt bezczynności organu do takiej krzywdy doszło. Nadto w ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności (tj. bez jej rażącego charakteru) nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. Ustosunkowując się zaś do wniosku o zasądzenie kosztów dojazdu strony na rozprawę Sąd zauważa, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym i koszty tego rodzaju nie powstały. Zatem na zasądzone koszty składa się jedynie wpis sądowy w kwocie 100 zł. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.