I OSK 979/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1405/23 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1405/23 oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 22 czerwca 2023 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, a konkretnie: a) art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku rozróżnienia pojęcia zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej od zawartego w art. 2 ust. 1 u.p.s. pojęcia przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, a w konsekwencji braku dostrzeżenia, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowią przepisy lex specialis w stosunku do zasady wynikającej z art. 2 ust. 1 u.p.s.; b) art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowią wobec niego przepisy lex specialis, a w konsekwencji naruszeń z pkt 1 lit. a i b brak uwzględnienia, iż w przypadku dostrzeżenia konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1, wielkość oraz forma zasiłku celowego nie powinna być wartościowana w sposób, który będzie adekwatny do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy zsumowaniu uprawnień, zasobów i możliwości własnych uprawnionego oraz przyznawanego zasiłku celowego, lecz przez pryzmat konieczności usunięcia następstw zdarzenia będącego źródłem niezbędnej potrzeby życiowej, jak również z uwzględnieniem czy zaspokojenie danej potrzeby jest w sytuacji życiowej uprawnionego niezbędne i czy uprawniony nie jest w stanie zaspokoić tej potrzeby własnymi środkami; c) art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku uwzględnienia, iż rozpatrując wnioski o udzielenie pomocy społecznej pierwszeństwo należy przyznać tym, które dotyczą elementarnych potrzeb egzystencjalnych; 2) naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem przesłanek relewantnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności w zakresie braku ustalenia zdarzenia będącego źródłem powstania po stronie skarżącego konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej oraz wysokości środków niezbędnych dla usunięcia następstw tego zdarzenia, jak również poprzez pominięcie okoliczności choroby [...] skarżącego i jego niepełnosprawności znacząco utrudniających podjęcie zatrudnienia; b) art. 7 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a. w wyniku przekroczenia granic uznania administracyjnego poprzez nieuzasadnione nadanie prymu interesowi społecznemu przed słusznym interesem strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie, w razie uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnionej o uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych; 3) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 27 lutego 2023 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w łącznej wysokości 200 zł, tj. na dofinansowanie do zakupu opału w kwocie 150 zł oraz na bieżące potrzeby, w tym zakupu butli z gazem w kwocie 50 zł uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W ocenie skarżącego kasacyjnie okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawiały zaś za przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej w wyższym zakresie. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), dalej powoływanej jako "u.p.s.". Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jak wynika zatem z treści powołanego art. 39 ust. 1 u.p.s. ustawodawca użył w konstrukcji ww. przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w art. 3 ust. 3, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Nie można przy tym pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1724/09, z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1740/11, z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1033/20 oraz z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1542/22). Dodatkowo, pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 u.p.s., zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W tym kontekście należało ocenić niezbędność potrzeby objętej wnioskiem A. Z., który domagał się przyznania pomocy finansowej m.in. na zakup opału, w sytuacji gdy w dniu 30 października 2022 r. stronie został wypłacony dodatek węglowy w wysokości 3.000 zł, skarżący ma możliwość zakupu węgla z Urzędu Gminy po preferencyjnej cenie, a dodatkowo w lutym 2023 r. została mu przyznana pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału w kwocie 300 zł, którą przeznaczył na uregulowanie opłat za prąd i telefon. Biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Prawidłowo w tym zakresie stwierdzono, że organy wydając decyzję o przyznaniu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Skoro środki finansowe, jakimi dysponują organ pomocy społecznej są ograniczone, a zatem zasadnym było przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości mniejszej, niż tego oczekiwał. Organy pomocy społecznej zobowiązane są, w ramach posiadanych środków finansowych, identyfikować najistotniejsze potrzeby wszystkich osób, które wymagają pomocy, dlatego nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich oczekiwań osób potrzebujących, a tylko tych najbardziej podstawowych, co w niniejszej sprawie organy administracji w wystarczający sposób wykazały. Podkreślić także trzeba, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie stanowi przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do zasady wynikającej z art. 2 ust. 1 u.p.s. Przepis ten bowiem definiuje pomoc społeczną poprzez odwołanie się do jej celu. W przepisie tym, podobnie jak w art. 3 ust. 1-4 u.p.s., ustanowiono ogólną zasadę, którą powinny kierować się organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu spraw dotyczących udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje jedną z podstawowych zasad pomocy – zasadę pomocniczości (subsydiarności). Odnosi się do wszystkich świadczeń przewidzianych w u.p.s. (art. 36 u.p.s.), a nie jedynie do wnioskowanego przez skarżącego zasiłku celowego. Natomiast art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. definiuje zasiłek celowy i określa zasady jego przyznawania. Zawarte w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. pojęcie zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stanowi dopełnienie zawartego w art. 2 ust. 1 u.p.s. pojęcia przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Albowiem przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych następuje przez zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika także, aby przy przyznawaniu zasiłku celowego organ pomocowy miał obowiązek brania pod uwagę konieczność usunięcia następstwa zdarzenia będącego źródłem niezbędnej potrzeby bytowej. Natomiast organ pomocowy obowiązany jest uwzględnić, aby przyznane świadczenie pomogło osobom i rodzinom zwyciężyć trudne sytuacje życiowe, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak również ma obowiązek uwzględnić, aby udzielona pomoc służyła zaspokojeniu niezbędnej potrzeby życiowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 1197/24). Z tych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. wyjaśnić trzeba, że naruszenie powołanych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy jednakże do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie bowiem podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Sytuacja majątkowa i życiowa skarżącego została ustalona w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 22 lutego 2023 r., z którego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w domu jednorodzinnym, którego jest właścicielem. Nie pracuje, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Nie podejmuje zatrudnienia, legitymuje się orzeczeniem zaliczającym go do lekkiego stopnia niepełnosprawności, choruje na [...]. Nie posiada żadnego dochodu. Organy dokonały zatem wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej A. Z., a mając na uwadze powyższe ustalenia nie pozostawiono strony bez pomocy, lecz przyznano ją w wysokości stosownej do okoliczności sprawy i możliwości finansowych ośrodka. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji właściwie stwierdził, że organy rozpatrując sprawę zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.