I SA/Op 173/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr 1601-IEW.720.6.2023 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z dnia 15 lutego 2023 r. nr 1609-SCM-3.720.59.2023.10, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 100,00 zł (słownie złotych: sto 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. W. jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z 19 kwietnia 2023 r. nr 1601-IEW.720.6.2023, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z 15 lutego 2023 r. nr 1609-SCM-3.720.59.2023.10, którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z 12 grudnia 2022 r. o nr: • [...], który obejmuje należność z mandatu karnego [...] z 14 września 2021 r. w kwocie 500 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 16 zł, • [...], który obejmuje należność z mandatu karnego [...] z 2 października 2021 r. w kwocie 100 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 16 zł, • [...], który obejmuje należność z mandatu karnego [...] z 21 listopada 2021 r. w kwocie 100 zł oraz koszty upomnienia w kwocie 16 zł. Z akt sprawy wynika, że W. W. (dalej: Skarżący): • 14 września 2021 r. został ukarany mandatem karnym [...] w kwocie 500 zł, • 2 października 2021 r. został ukarany mandatem karnym [...] w kwocie 100 zł, • 21 listopada 2021 r. został ukarany mandatem karnym [...] w kwocie 100 zł. Ponieważ Skarżący nie zapłacił powyższych grzywien, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu wystawił Skarżącemu upomnienia: • nr [...] z 22 kwietnia 2022 r., w którym wezwał Skarżącego do uregulowania mandatu karnego [...] w kwocie 500 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 16 zł, w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia; • nr [...] z 22 kwietnia 2022 r. (k.5), w którym wezwał Skarżącego do uregulowania mandatu karnego [...] w kwocie 100 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 16 zł, w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia; • nr [...] z 7 lipca 2022 r. (k.7), w którym wezwał Skarżącego do uregulowania mandatu karnego [...] w kwocie 100 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 16 zł, w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia. W związku z brakiem zapłaty, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu 12 grudnia 2022 r. wystawił tytuły wykonawcze o nr: • [...], • [...], • [...]. Tytuły te przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. (organowi egzekucyjnemu). Organ ten wszczął wobec Skarżącego egzekucję administracyjną. W dniu 19 grudnia 2022 r. wystawił zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego nr [...] (k.69). Zawiadomienie z odpisami tytułów wykonawczych doręczono 23 grudnia 2022 r. Pismem z 23 grudnia 2022 r. Skarżący zgłosił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej i wniósł o umorzenie egzekucji. Wskazał, że mandaty zostały wystawione na osobę, która posłużyła się jego danymi osobowymi. Skarżący poinformował o tym Policję. Zaznaczył, że Policja umorzyła postępowanie. W związku z tym wniósł o anulowanie mandatów. W ocenie organu tak sformułowana treść zarzutu wskazuje, że Skarżący wniósł go na podstawie art. 33 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) - dalej jako u.p.e.a., tj. błąd co do zobowiązanego. Do pisma Skarżący dołączył kopię potwierdzenia złożenia zawiadomienia do Komendy Powiatowej Policji w K. z 3 czerwca 2022 r. Dnia 27 grudnia 2022 r., postanowieniem nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne, do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutu, który zgłosił Skarżący. W dniu 15 lutego 2023 r., postanowieniem nr 1609-SCM-3.720.59.2023.10, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu oddalił zarzut Skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowienie doręczono Skarżącemu 16 lutego 2023 r. Na powyższe postanowienie Skarżący złożył zażalenie z 16 lutego 2023 r. Wskazał w nim, iż złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa kradzieży tożsamości. Skarżący zaznaczył, że policjant, który wystawił przynajmniej jeden z mandatów, nie rozpoznał go. W ocenie Skarżącego przeczy to argumentowi organu I instancji, który, zdaniem Skarżącego, został błędnie sformułowany, ponieważ dotyczy momentu wystawienia mandatów, a nie sytuacji po złożeniu przez Skarżącego zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa kradzieży tożsamości. Skarżący zwrócił się o udzielenie informacji na temat organu, do którego powinien złożyć prośbę o anulowanie mandatów oraz o udzielenie informacji, czy egzekucja zostanie wstrzymana do czasu rozpatrzenia jego sprawy przez odpowiedni sąd. Dnia 19 kwietnia 2023 r., postanowieniem nr 1601-IEW.720.6.2023, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej też jako: organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z 15 lutego 2023 r. nr 1609-SCM-3.720.59.2023.10, którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Organ II instancji uznał za bezzasadny zarzut błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że z błędem co do zobowiązanego mamy do czynienia, gdy egzekucja prowadzona jest przeciwko osobie, która nie jest adresatem egzekwowanego obowiązku. Jeśli pomiędzy tytułem wykonawczym, a dokumentem, który jest podstawą jego wystawienia istnieje rozbieżność co do zobowiązanego, to wtedy można uznać, że została spełniona przesłanka z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Wskazano, że w sprawie Skarżącego taka sytuacja natomiast nie występuje, co potwierdza analiza dokumentów źródłowych, tj. tytułów wykonawczych i będących podstawą ich wystawienia mandatów karnych. Nie występuje bowiem rozbieżność pomiędzy Skarżącym, jako osobą wskazaną na mandatach karnych, a Skarżącym, jako zobowiązanym wskazanym w tytułach wykonawczych. Zauważono, że jednym z niezbędnych elementów tytułu wykonawczego jest podanie imienia, nazwiska oraz numeru PESEL osoby, wobec której ma być prowadzona egzekucja administracyjna. Również mandat karny wymaga wskazania takich samych danych. Zwrócono uwagę, że w sprawie Skarżącego dane, które widnieją na tytułach wykonawczych i mandatach karnych są tożsame. Potwierdza to właściwą identyfikację Skarżącego, jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty tych mandatów. Jednocześnie podkreślono, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia grzywien z tytułu mandatów karnych. Takie kompetencje posiada wyłącznie sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na którego obszarze działania została nałożona grzywna. Organ odwoławczy podkreślił, że rolą Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, jako wierzyciela należności z mandatów karnych, jest kontrola terminowości zapłaty tych należności oraz obowiązkowe podejmowanie działań, które zmierzają do ich przymusowego odzyskania, w przypadku braku dobrowolnej zapłaty. Zaznaczono, że dopóki informacja o mandatach karnych nie zostanie wycofana z ewidencji przez organ, który je nałożył lub też sąd, na którego obszarze działania zostały nałożone mandaty, nie orzeknie o ich uchyleniu, dopóty nie jest zasadne odstąpienie od działań, które zmierzają do ich wyegzekwowania. Zauważono również, że ciężar udowodnienia zasadności zarzutu błędu co do zobowiązanego spoczywa na zobowiązanym, a nie na organie. Wskazano, że jeśli Skarżący nie przedstawi dowodów na potwierdzenie podniesionego zarzutu, to zasadność postępowania egzekucyjnego może być oceniana tylko w oparciu o zgromadzony przez organ materiał dowodowy. Organ podkreślił, że podstawą do uwzględnienia zarzutu błędu co do zobowiązanego może być orzeczenie sądu o uchyleniu mandatów. Zwrócono uwagę, że wierzyciel nie może uznać zarzutu jedynie na podstawie oświadczenia Skarżącego, o tym, że to nie on został ukarany mandatami Organ II instancji podkreślił, że ma świadomość, iż Skarżący złożył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa wykorzystania jego danych osobowych przez inną osobę w celu skierowania przeciwko niemu postępowania o wykroczenie. Zauważono jednak, że - jak wynika z akt sprawy - dochodzenie w tej sprawie zostało umorzone (postanowienie o umorzeniu dochodzenia z 22 września 2022 r. nr [...]). Z uwagi natomiast na przedawnienie orzekania, odstąpiono również od skierowania wniosku o ukaranie do sądu rejonowego, na podstawie zawiadomienia Skarżącego o popełnieniu wykroczenia przeciwko niemu. Ponadto zwrócono uwagę, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu pismem z 18 stycznia 2023 r. nr [...] zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w K. (której funkcjonariusze nałożyli na Skarżącego mandaty karne) o wskazanie, czy Skarżący jest osobą odpowiedzialną za popełnione wykroczenia i zobowiązaną do zapłaty mandatów karnych. W odpowiedzi pismem z 31 stycznia 2023 r. Naczelnik Wydziału Prewencji KPP w K. poinformował, że mandaty karne: [...], [...] i [...] zostały wystawione przez funkcjonariuszy na podstawie oświadczenia ustnego zweryfikowanego w Policyjnych Bazach Informatycznych, a wizerunek osoby legitymowanej sprawdzony był z zamieszczonym zdjęciem w Rejestrze Dowodów Osobistych. Weryfikacja danych personalnych w ocenie policjantów nie budziła zastrzeżeń, a mandaty karne wystawione zostały na dane, które podawała osoba legitymowana, czyli W. W. Organ odwoławczy nie mógł więc uznać, że mandaty karne zostały nałożone na inną osobę, która posłużyła się danymi osobowymi Skarżącego. Nie zostało to bowiem potwierdzone przez organy do tego uprawnione. Stwierdzono, że zarzut błędu co do zobowiązanego nie jest więc zasadny. Dalej organ zwrócił uwagę, że wbrew sugestii Skarżącego, zeznania policjanta, który, jak uważa Skarżący, nie rozpoznał go jako osoby, na którą nałożył mandat, nie mogą potwierdzać zasadności zarzutu błędu co do zobowiązanego. Zeznania służą jako dowód w postępowaniu karnym/wykroczeniowym, jednak same w sobie nie mogą być potwierdzeniem zarzutu Skarżącego. Istotny jest bowiem rezultat całokształtu postępowania karnego/wykroczeniowego (gdzie brane są pod uwagę również inne dowody, nie tylko zeznania z jednego źródła). W sprawie Skarżącego tym rezultatem jest postanowienie o umorzeniu dochodzenia z 22 września 2022 r. nr [...]. Organ wskazał, ze nie może oceniać prawidłowości działania organów ścigania i zasadności rozstrzygnięć przez nie wydanych. Skoro w sprawie Skarżącego wydano postanowienie o umorzeniu dochodzenia (bez względu na przyczyny), to organ odwoławczy nie może przyznać racji Skarżącemu, że to nie on został ukarany mandatami, a tym samym uznać za zasadny jego zarzut błędu co do zobowiązanego. W związku z tym, w ocenie organu II instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Tutejszy organ nie zgadza się również ze Skarżącym odnośnie naruszenia art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepis ten nie był bezpośrednio zastosowany w zaskarżonym postanowieniu. W skardze z 19 maja 2023 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie doszło do błędu co do zobowiązanego, podczas gdy w rzeczywistości, w ocenie Skarżącego, właśnie taka sytuacja miała miejsce, • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, podczas gdy, w ocenie Skarżącego, w rzeczywistości nie ma przesłanek do zastosowania tego przepisu. W związku z tym Skarżący wniósł o: • uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji, • zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał przebieg postępowania. Przywołał fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 738/22, zgodnie z którym przez błąd co do osoby zobowiązanego rozumie się sytuację, w której organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznał za zobowiązanego, w związku z czym doręczył jej tytuł wykonawczy oraz pouczył o prawie wniesienia zarzutów. Skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie tak właśnie było. Podkreślił, że poinformował organ o złożeniu zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa kradzieży tożsamości. Dodatkowo opisał przebieg czynności wyjaśniających i zaznaczył, że policjant, który wystawił przynajmniej jeden z mandatów, nie rozpoznał go. Skarżący wskazał, że skoro w momencie wystawienia mandatów nie był osobą obecną na miejscu zdarzenia, to ma to znaczenie dla dalszych ustaleń i prowadzonych postępowań w związku z mandatami. Skarżący zauważył, że w wyniku jego zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa kradzieży tożsamości wszczęto postępowanie karne, w trakcie którego zmieniono kwalifikację czynu na wykroczenie. Skarżący zaznaczył, że w konsekwencji skutkowało to umorzeniem postępowania z powodu przedawnienia czynu. Skarżący zwrócił uwagę, że organ w żaden sposób nie zakwestionował ustaleń dokonanych w oparciu o zeznania policjanta. Skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy doszło do tzw. kradzieży tożsamości, nie można bezkrytycznie uznać, że egzekucja winna być prowadzona względem niego, skoro, jak twierdzi Skarżący, to nie on został ukarany mandatami. W ocenie Skarżącego organ II instancji nieprawidłowo zastosował przepis dotyczący oddalenia zarzutu. Skarżący zauważył, że mając na uwadze specyfikę postępowania egzekucyjnego, potencjalnie godzącego w sferę praw konstytucyjnie chronionych, w tym prawo ochrony własności i prywatności, ustawodawca uregulował szereg instytucji zapewniających ochronę prawną, w szczególności zobowiązanemu. Skarżący podkreślił, że istota środków ochrony prawnej przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zmierza do przeciwdziałania nieprawidłowościom, które mają miejsce już na etapie postępowania egzekucyjnego. Jak zauważył Skarżący, nie są one jednak nakierowane na badanie zasadności i zakresu obowiązku będącego przedmiotem egzekucji. Skarżący zaznaczył, że instytucja zarzutów egzekucyjnych pozwala uniknąć podejmowania przez organy egzekucyjne działań nieprzewidzianych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub podejmowania działań wprawdzie dopuszczalnych, lecz w innych okolicznościach faktycznych lub prawnych. W ocenie Skarżącego organ II instancji nie uwzględnił ustalenia postępowania karnego, że policjant nie rozpoznał Skarżącego jako osoby, której wystawił mandat. Do skargi Skarżący dołączył potwierdzenie uiszczenia wpisu od skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu podniósł, iż nie jest ona zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634.; dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 pusa). Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne (art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej Konstytucja) w granicach określonych w art. 184 Konstytucji RP oznacza obowiązek respektowania m.in. norm konstytucyjnych stanowiących elementy polskiego porządku prawnego. Zatem patrząc na rolę sądu administracyjnego z poziomu konstytucyjnego to nie można zapominać, że prawo administracyjne jest skonkretyzowanym prawem konstytucyjnym (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część Ogólna. Toruń 1997r., s. 17 i nast.). Zaś hierarchiczna nadrzędność Konstytucji wobec wszystkich norm systemu prawa jest wyrazem tożsamości konstytucyjnej państwa (M. Safjan, Konstytucja a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, PiP 2001, z. 3, s. 19). Dokonując wykładni przepisów prawa, sąd powinien zmierzać do osiągnięcia rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP. Taki obowiązek sądu wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sformułowanie o podległości Konstytucji i ustawom oznacza, że rozstrzygając jakąś sprawę, sąd powinien najpierw zbadać, czy nie jest naruszona żadna norma konstytucyjna i tym samym, czy przestrzegana jest wyrażona w art. 8 ust. 1 Konstytucji RP zasada jej nadrzędności i dokonywać wykładni przepisów ustawy w sposób zgodny z postanowieniami ustawy zasadniczej (por. R. M. Hauser, Wykładnia przepisów konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, WK 2016, LEX/el.). Po myśli art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W szczególnie skomplikowanych trudnych sprawach i przypadkach rola sędziego sądu administracyjnego nie może sprowadzać się do prostego i zwykłego zastosowania ustawy, do jej egzegezy. W takich sytuacjach sędzia rozstrzygając sprawę musi dokonać wykładni Konstytucji, najczęściej przy wykładni prokonstytucyjnej ustawy (por. J. Trzciński Znaczenie autonomicznej wykładni Konstytucji na przykładzie orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, WK 2016, LEX/el.). Granicę tego aktywizmu wyznaczają zawsze przepis ustawy oraz możliwe rodzaje wykładni dopuszczalne w ramach wykładni autonomicznej, prowadzące do nadania pojęciu określonej treści. Granice, w których sędzia może się poruszać w ramach tzw. aktywizmu sędziowskiego to z jednej strony jest to skrajny pozytywizm i formalizm mający cechę legalności formalnej, z drugiej strony taki legalizm, który ma cechę sprawiedliwości i racjonalności, niegdyś nazywanej moralnością. Jest to więc obszar położony pomiędzy legalnością formalną a koniecznym dla ochrony praw jednostki racjonalizmem (por. J. Trzciński, Prawotwórcza funkcja sądów [w:] Prawo w służbie państwa i społeczeństwa. Prace dedykowane prof. Kazimierzowi Działosze, B. Banaszak (red.), M. Jabłoński (red.), S. Jarosz-Żukowska (red.), Wrocław 2012). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, (CBOSA) stwierdził, że nawet zasada kognicji NSA ograniczająca się do zarzutów skargi kasacyjnej nie może być pretekstem do blokowania nadrzędności konstytucji i obowiązku sądu administracyjnego przywrócenia zgodnych z konstytucją relacji prawnych w konkretnej sprawie (por. też M. Zirk-Sadowski, Tożsamość konstytucyjna sądów administracyjnych [w:] M. Smolak (red.) Wykładnia konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, WK 2016, LEX/el.). Tym bardziej taki obowiązek spoczywa na wojewódzkim sądzie administracyjnym, który w myśl art. 134 § 2 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (poza pewnymi wyjątkami nie dotyczącymi niniejszej sprawy). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena legalności zaskarżonego postanowienia winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zasada demokratycznego państwa prawnego od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta stanowi fundament zasady demokratycznego państwa prawnego, ale również źródło innych zasad o bardziej szczegółowym charakterze, które odwołują się do idei zaufania w relacjach między państwem a jednostką. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Składową zasady państwa prawnego jest pewność prawa, czyli taki zespół cech przysługujących prawu, które "zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych" (TK – P 3/00). Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75-81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.)) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż w niniejszym postępowaniu, na tle szczególnych jej okoliczności, organy winny były zastosować wskazane powyżej przepisy procesowe z uwzględnieniem opisanych na wstępie zasad – sprawiedliwości proceduralnej oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a mających swe źródło w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż Skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie wykazywał, dlaczego uzasadniony jest zarzut błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). Wskazywał, że mandaty zostały wystawione na osobę, która posłużyła się jego danymi osobowymi i wykazał, iż podjął natychmiast po uzyskaniu wiadomości o spornych mandatach, niezbędne czynności, aby wyeliminować ten błąd funkcjonariuszy Policji na etapie postępowania karnego – zwrócił się bowiem do organów ścigania poprzez złożenie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa wykorzystania jego danych osobowych przez inną osobą w celu skierowania przeciwko niemu postępowania o wykroczenie. Jak jednak wynika z akt sprawy - dochodzenie w tej sprawie zostało umorzone (postanowienie o umorzeniu dochodzenia z 22 września 2022 r. nr [...]). Z uwagi natomiast na przedawnienie orzekania, odstąpiono również od skierowania wniosku o ukaranie do sądu rejonowego, na podstawie zawiadomienia Skarżącego o popełnieniu wykroczenia przeciwko niemu. Przypomnieć należy, iż organ II instancji uznał za bezzasadny zarzut błędu co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.) w oparciu o założenie, że z błędem co do zobowiązanego mamy do czynienia, gdy egzekucja prowadzona jest przeciwko osobie, która nie jest adresatem egzekwowanego obowiązku. Zdaniem organu - jeśli pomiędzy tytułem wykonawczym, a dokumentem, który jest podstawą jego wystawienia istnieje rozbieżność co do zobowiązanego, to wtedy można uznać, że została spełniona przesłanka z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. Wskazano, że w sprawie Skarżącego taka sytuacja nie występuje, bowiem nie istnieje rozbieżność "pomiędzy Skarżącym, jako osobą wskazaną na mandatach karnych, a Skarżącym, jako zobowiązanym wskazanym w tytułach wykonawczych" (co, w ocenie organu, potwierdza analiza dokumentów źródłowych, tj. tytułów wykonawczych i będących podstawą ich wystawienia mandatów karnych), bowiem w sprawie Skarżącego dane, które widnieją na tytułach wykonawczych i mandatach karnych są tożsame. Potwierdza to właściwą identyfikację Skarżącego, jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty tych mandatów. Jednocześnie podkreślono, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia grzywien z tytułu mandatów karnych. Analizując okoliczności, w jakich organy uznały, iż w sprawie brak jest przestanek do stwierdzenia błędu co do zobowiązanego w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. należy zaakcentować, iż zobowiązany to kluczowy podmiot administracyjnego postępowania egzekucyjnego – to on nie wykonał dobrowolnie obowiązku poddanego egzekucji, a co za tym idzie – do niego skierowane są przewidziane przez ustawodawcę środki egzekucyjne. Jest to najważniejszy podmiot postępowania egzekucyjnego, którego byt przesądza o obowiązku jego prowadzenia. Zatem jego sytuacja w toku administracyjnego postępowania egzekucyjnego powinna być jasna i klarowna, co więcej, powinien on dysponować odpowiednimi środkami do ochrony swoich praw (interesów). Jako podmiot, do którego skierowana jest egzekucja administracyjna, zasługuje więc na szczególną ochronę (tak: Wyporska-Frankiewicz Joanna, Gwarancje ochrony zobowiązanego w egzekucji administracyjnej obowiązków niepieniężnych, Lex-el). W zależności od sposobu konkretyzacji obowiązku, wskazanie zobowiązanego nastąpi w decyzji lub postanowieniu organu administracji publicznej, w innym orzeczeniu lub dokumencie wystawionym przez zobowiązanego, albo będzie stanowić wynik znalezienia się określonego podmiotu w sytuacji powodującej powstanie obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Niezależnie jednak od sposobu konkretyzacji obowiązku treść tytułu wykonawczego stanowi podstawę do uznania konkretnego podmiotu za zobowiązanego (rozumianego jako uczestnik postępowania egzekucyjnego). Zobowiązanym jest zatem ten podmiot, który został wskazany w tytule wykonawczym jako zobowiązany bez względu na to, czy rzeczywiście został na niego nałożony obowiązek. O posiadaniu przez dany podmiot statusu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądzają zatem względy formalne. Prawidłowość wskazania konkretnego podmiotu jako zobowiązanego ma znaczenie na etapie sporządzania tytułu wykonawczego przez wierzyciela oraz w toku postępowania egzekucyjnego – m.in. dla oceny zasadności zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (tak: Przybysz Piotr Marek, Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex-el). Kwestia tej prawidłowości, pomimo zauważonych przez organy (szczególnie przez organ I instancji) wątpliwości, wynikających z przesłanych przez Komendę Powiatową Policji dokumentów, nie została wyjaśniona w toku postępowania. Z akt sprawy wynika co prawda, iż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu pismem z 18 stycznia 2023 r. nr [...] zwrócił się do Komendy Powiatowej Policji w K. (której funkcjonariusze nałożyli na Skarżącego mandaty karne) o jednoznaczne wskazanie, czy Skarżący jest osobą odpowiedzialną za popełnione wykroczenia i zobowiązaną do zapłaty mandatów karnych. Jednak w odpowiedzi, pismem z 31 stycznia 2023 r., Naczelnik Wydziału Prewencji KPP w K. poinformował jedynie, że "(...) mandaty karne: [...], [...] i [...] zostały wystawione przez funkcjonariuszy na podstawie oświadczenia ustnego zweryfikowanego w Policyjnych Bazach Informatycznych, a wizerunek osoby legitymowanej sprawdzony był z zamieszczonym zdjęciem w Rejestrze Dowodów Osobistych. Weryfikacja danych personalnych w ocenie policjantów nie budziła zastrzeżeń, a mandaty karne wystawione zostały na dane, które podawała osoba legitymowana, czyli W. W.". W ocenie Sądu uzyskana odpowiedź z Komendy Powiatowej Policji w K. nie jest odpowiedzią, której żądał organ. Organ bowiem prosił o jednoznaczne wskazanie, czy Skarżący jest osobą odpowiedzialną za popełnione wykroczenia i zobowiązaną tym samym do zapłaty mandatów karnych. W odpowiedzi nie wskazano, czy Skarżący jest osobą odpowiedzialną za popełnione wykroczenie, opisano jedynie okoliczności, na podstawie których wystawiono sporne mandaty bez jednoznacznej identyfikacji osoby Skarżącego – jako tego, który popełnił wykroczenie. W ocenie Sądu Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu słusznie wystąpił z powyższym zapytaniem, albowiem dokumenty przekazane z Komendy Powiatowej Policji w K. – mandaty karne, kserokopia przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie od W. W., postanowienie o wszczęciu dochodzenia, protokoły przesłuchania świadków (policjantów), postanowienie o umorzeniu dochodzenia oraz wniosek o odstąpienie od skierowania wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego – budzą uzasadnione wątpliwości odnośnie tego, czy mandaty karne nałożono na osobę Skarżącego czy na osobę, która podawała funkcjonariuszom dane Skarżącego. Podpisy osoby ukaranej, treść zeznań świadków, a szczególnie świadka K. O., który wskazywał, iż osobą która wykorzystała dane Skarżącego może być inny, zidentyfikowany przez świadka mężczyzna oraz przebieg czynności związanych z nakładaniem mandatu mogły wskazywać na słuszność twierdzeń Skarżącego. Stąd uzasadnionym było poczynienie w tym zakresie dalszych ustaleń, co też zainicjował organ I instancji. Jednak pomimo, iż Naczelnik wystąpił ze wskazanym powyżej zapytaniem, mylnie uznał pismo 31 stycznia 2023 r. Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w K. za wystarczającą odpowiedź. W odpowiedzi nie wskazano bowiem, czy Skarżący jest osobą odpowiedzialną za popełnione wykroczenie. Wskazać również należy na treść otrzymanego postanowienia o umorzeniu dochodzenia. Postępowanie przygotowawcze zainicjowane złożeniem w dniu 3 czerwca 2022 r. przez Skarżącego zawiadomienia dotyczącego posługiwania się przez nieustaloną osobę jego danymi osobowymi w trakcie legitymowania przez funkcjonariuszy Policji w związku z popełnionymi wykroczeniami, za co wystawiane były mandaty karne kredytowane, zostało umorzone wobec braku znamion czynu zabronionego określonego w art. 235 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1138 ze zm. dalej: k.k.) i 270 § 1 k.k. Nadmieniono jednak, iż po uprawomocnieniu się tego postanowienia, dalsze czynności będą prowadzone – a to w oparciu o czyn z art. 65 § 1 kw w ramach postępowania o wykroczenie. Po upływie dwóch miesięcy sformułowano jednak wniosek o odstąpienie od skierowania wniosku o ukaranie do Sądu Rejonowego, a to z uwagi na fakt, iż w dniu 21.11.2022 r. "minęło przedawnienie orzekania w tej sprawie". Wniosek ten sporządzono 28.11.2022 r. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż mimo, że Skarżący podjął próbę na gruncie postępowania karnego do wykazania, iż to nie on jest osobą, która dopuściła się wykroczeń, to jednak znalazł się w proceduralnej "pułapce", bowiem – nie z jego winy – z przyczyn proceduralnych postępowania zainicjowane jego zawiadomieniem – zakończono. Nie jest wiadomym, czy jeszcze jakieś czynności są w sprawie spornych mandatów dokonywane przez organy Policji czy Prokuraturę lub sąd karny. Nie jest też wiadomym, czy wobec osoby wskazanej przez jednego ze świadków, są prowadzone czynności w celu ustalenia, czy podała ona w postępowaniu mandatowym nieprawdziwe dane co do swojej tożsamości wpisywane do dokumentu mandatu karnego (czyli dane osobowe Skarżącego). Organy, pomimo widocznych niedostatków materiału dowodowego oraz istniejących wątpliwości odnośnie ustalenia, czy to Skarżący jest osobą, która popełniła wykroczenia, poprzestały na uzyskaniu z Komendy Powiatowej niejednoznacznej informacji w tym zakresie, co – w ocenie Sądu – narusza przytoczone powyżej zasady postępowania oraz opisane zasady konstytucyjne. Żeby rozpoznać prawidłowość zarzutu z art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. – czyli błędu co do zobowiązanego, organ musi mieć zidentyfikowaną w sposób nie budzący wątpliwości osobę zobowiązanego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera definicję legalną pojęcia "zobowiązany" (art. 1a pkt 20), w myśl której zobowiązanym może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jeżeli tylko nie wykonała w terminie ciążącego nań obowiązku. W niniejszej sprawie Skarżący wskazuje właśnie na tę kwestię – a mianowicie brak ciążącego na nim obowiązku, który to brak wiąże z niepopełnieniem przez siebie wykroczenia i z podaniem jego danych osobowych przez osobę, która faktycznie owe wykroczenia popełniła. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż - jak słusznie zwróciły organy uwagę - organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny zasadności i prawidłowości nałożenia grzywien z tytułu mandatów karnych. Jednak w tej szczególnej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy materiał dowodowy wskazuje na wątpliwości co do osoby sprawcy wykroczenia, przy czym postępowanie karne zainicjowane przez Skarżącego zostaje umorzone i brak jest jakichkolwiek informacji, czy zostały podjęte inne czynności w związku z tą sprawą, np. zainicjowane wobec osoby wskazywanej przez jednego ze świadków, jako mogącej być winną popełnienia wykroczenia, za które ukarany został Skarżący, organy winny dążyć do całkowitego wyeliminowania tych wątpliwości. Osoba Skarżącego jako "zobowiązanego" nie może bowiem budzić wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, iż nie chodzi tu o analizowanie przyczyn nałożenia mandatu, czy też jego zasadności – te okoliczności bowiem nie podlegają weryfikacji w toku rozpoznawania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego. W niniejszej sprawie problem jest inny, dotyczy bowiem możliwości uznania za zobowiązanego osoby, której danymi posłużono się przy wystawianiu mandatu karnego. W takim przypadku, w takich okolicznościach sprawy, przyjęcie na podstawie jedynie porównania danych osobowych uwidocznionych na mandacie z danymi osobowymi uwidocznionymi na tytule wykonawczym, że osoba zobowiązanego nie została określona błędnie, jest niedopuszczalne z punktu widzenia przytoczonych na wstępie wartości konstytucyjnych. Aby wykluczyć taką możliwość, organy winny jednak wyjaśnić uwidocznione w materiale dowodowym wątpliwości co do osoby sprawcy wykroczeń i tym samym – możliwości posłużenia się danymi Skarżącego przy wystawianiu mandatu. Należy zwrócić uwagę, iż Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, jako wierzyciel należności z mandatów karnych, słusznie poszukiwał u organu, który mandaty wystawił, odpowiedzi umożliwiającej odniesienie się do zarzutów skarżącego. Jednak, wbrew temu, co przyjęły organy – odpowiedzi takiej organ nie uzyskał. Poprzestanie na tak zdawkowej, w świetle materiału dowodowego, informacji z Komendy Powiatowej Policji w K. (która w treści odpowiada fragmentowi uzasadnienia postanowienia z dnia 22.09.2022 r. o umorzeniu dochodzenia) nie realizuje gwarancji procesowych odzwierciedlających zasadę sprawiedliwości proceduralnej. W ocenie Sądu, zabrakło w niniejszej sprawie takiej organizacji procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwalałaby uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy a kwestię ewentualnego błędu co do zobowiązanego – za wyjaśnioną w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Przypomnieć raz jeszcze należy, iż jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75-81 k.p.a.) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przypomnieć również należy, iż wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec, iż Skarżący wydaje się pozbawiony takiej konstytucyjnej ochrony. Istniejący w sprawie materiał dowodowy, wskazujący na wątpliwości odnośnie popełnienia przez Skarżącego wykroczeń a tym samym na możliwość posłużenia się danymi osobowymi Skarżącego, pokazuje jednocześnie brak możliwości dowodzenia prawdziwości swoich twierdzeń zarówno na gruncie postępowania karnego, jak i – w konsekwencji – w toku postępowania egzekucyjnego. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać (por. wyroki NSA z 29 listopada 2011 r., II OSK 1625/10; z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2010/11). W okolicznościach niniejszej sprawy fakt bycia zobowiązanym wynika jedynie z tożsamości danych osobowych zawartych w mandatach i tytułach wykonawczych. Jednak wobec okoliczności uwidocznionych w materiałach otrzymanych od organu mandatowego, a wskazujących na wątpliwości odnośnie osoby sprawcy wykroczeń – obowiązek nałożony mandatem karnym opiera się – w ocenie Sądu - na domniemaniu. W toku ponownego postępowania organy wyjaśnią, z udziałem organu mandatowego, jakie czynności zostały podjęte, trwają lub zostaną podjęte, w związku z wątpliwościami co do osoby sprawcy wykroczeń. Organy winny również uzyskać od organu mandatowego nie budzące wątpliwości informacje, które pozwolą w sposób jednoznaczny wskazać na osobę Skarżącego, jako osobę sprawcy wykroczenia. Tylko w ten sposób, w okolicznościach niniejszej sprawy, będzie możliwym ustalenie, iż nie wystąpił w sprawie "błąd co do zobowiązanego". Nie jest bowiem wiadomym, czy jeszcze jakieś czynności są w sprawie spornych mandatów dokonywane przez organy Policji czy Prokuraturę lub sąd karny. Nie jest też wiadomym, czy wobec osoby wskazanej przez jednego ze świadków, są prowadzone czynności w celu ustalenia, czy podała ona w postępowaniu mandatowym nieprawdziwe dane co do swojej tożsamości wpisane do dokumentu mandatu karnego (czyli dane osobowe Skarżącego). Ustalenie powyższych okoliczności jest niezbędne dla ustalenia osoby zobowiązanego w niniejszym postępowaniu a – w konsekwencji – dla rozpatrzenia zgłaszanego przez Skarżącego zarzutu. Z tych też względów należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji uchylono zaskarżone postanowienie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Sąd skorzystał z uprawnienia wynikającego z treści art. 135 ppsa i uchylił także postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Na kwotę kosztów składa się wpis sądowy w wysokości 100 zł.