II GSK 2385/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny – Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 153/25 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 stycznia 2025 r. nr BP.501.1801.2024.0148.WA7.PUH w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od H. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 153/25, po rozpoznaniu skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 stycznia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 listopada 2022 r., nr WI.8140.6.1335.2022, w punkcie 2/ umorzył postępowanie administracyjne, a w punkcie 3/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na H. S. karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu drogowego w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 526/23, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, nie zgadzając się ze stanowiskiem GITD, że z okazanego do kontroli zaświadczenia nie wynika, aby transport towaru spełniał wymogi wynikające z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j) rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. z 2023 r. poz. 2423; dalej jako: rozporządzenie), gdyż stwierdzono w nim, że pojazd, którym poruszał się skarżący w trakcie zakazu jest przeznaczony do zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym. Zdaniem WSA, skoro w opinii organu rzetelność i treść tego dokumentu budzi wątpliwości, to winien on zwrócić się do spółki C. o potwierdzenie, czy skarżący był uprawniony do posługiwania się tym zaświadczeniem oraz o wyjaśnienie, w jaki sposób transport przez skarżącego wymienionego ładunku, wskazanym w zaświadczeniu pojazdem, służył zapewnieniu niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym, tj. firmy C. Decyzją z dnia 29 stycznia 2025 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w piątek 26 sierpnia 2022 r. o godz. 20:20 na drodze krajowej nr 10, w miejscowości B., zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki Renault, poruszający się wraz naczepą marki Krone, którym kierował H. S., wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy (ładunek piwa w puszkach) na trasie S.-R. w imieniu własnym. W toku kontroli ustalono, że strona wykonywała przewóz drogowy rzeczy z naruszeniem § 2 ust. 3 lit. a) rozporządzenia. W związku z powyższym stwierdzono naruszenie Ip. 1.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.). Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli z dnia 26 sierpnia 2022 r. Organ wskazał, że § 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia w sprawie okresowych ograniczeń wprowadza okresowe ograniczenia ruchu pojazdów na obszarze całego kraju, w piątek od godz. 18.00 do godz. 22.00 w okresie od najbliższego piątku po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych albo w piątek, w którym kończą się zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w szkołach do ostatniej niedzieli przed rozpoczęciem zajęć dydaktyczno-wychowawczych w szkołach, dla pojazdów i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że strona wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej powyżej 35 ton, w okresie objętym okresowym ograniczeniem oraz zakazem ruchu, a więc poruszała się z naruszeniem ww. zakazu. Jednocześnie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, organ stwierdził, że nie zachodzi wyłączenie z § 3 ww. rozporządzenia. GITD za zasadne uznał utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za naruszenie z Ip. 1.11 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ wskazał również na treść § 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia i uznał, że wyłączenie ujęte w tym przepisie dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy przewożony towar jest niezbędny do zachowania ciągłości cyklu produkcyjnego i w związku z tym skarżący musiałby wykazać, że towar przewożony zatrzymanym do kontroli pojazdem był niezbędny do utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego. W ocenie GITD, z zebranego materiału dowodowego nie wynika by skarżący świadczył usługę transportową niezbędną do utrzymania przedsiębiorstwa w ruchu ciągłym. Nie zostało to wykazane podczas kontroli, w której przedsiębiorca uczestniczył osobiście, będąc jednocześnie kierowcą kontrolowanego zespołu pojazdów. Organ stwierdził, że z przedłożonej przez stronę kopii zaświadczenia, które nawet nie zostało opatrzone datą oraz do którego dopisano długopisem numery rejestracyjne kontrolowanych pojazdów, nie wynika, aby przewożony towar spełniał ww. wymogi, a kontrolowany transport był niezbędny do utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego. Organ odwoławczy, mając na uwadze wytyczne WSA w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 526/23, pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. wezwał C. S.A. do udzielenia informacji odnośnie wystawionego zaświadczenia, bez wskazanej daty z uzupełnionymi długopisem numerami rej. ciągnika samochodowego [...] oraz naczepy [...], tj. do: - wskazania, czy H. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: U. z siedzibą w C., był uprawniony do posługiwania się tym zaświadczeniem; - wyjaśnienia, w jaki sposób skontrolowany w dniu 26 sierpnia 2022 r. transport ładunku piwa w puszkach, wykonywany przez stronę prowadzącą działalność gospodarczą pod wskazaną firmą, określonym w zaświadczeniu pojazdem, służył zapewnieniu niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym; - wskazania kto był odbiorcą przewożonego przez przedsiębiorcę towaru w postaci ładunku piwa w puszkach i wyjaśnienia, czy dostawa ta w jakiś sposób służyła realizacji celów zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym. Powyższe pismo zostało skierowane na wskazany w zaświadczeniu adres C. S. A., jednakże po dwukrotnej awizacji zostało ono zwrócone do organu z adnotacją: "Zwrot nie podjęto w terminie" i załączone do akt sprawy. GITD ponowił wezwanie na adres C. S. A., i ponownie załączono je do akt sprawy z adnotacją: "Zwrot nie podjęto w terminie". Równolegle ww. wezwanie z dnia 27 listopada 2024 r. organ przesłał na drugi, znany z urzędu adres C. S. A. Wezwanie zostało doręczone w dniu 2 grudnia 2024 r, jednakże do dnia wydania decyzji firma nie udzieliła na nie odpowiedzi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł H. S., podkreślając, że prowadząc jednoosobową działalność świadczy usługi dla firmy C. S.A., a firma ta potwierdziła, że pracuje w trybie ciągłym. Ponadto wskazała jednoznacznie, które numery rejestracyjne pojazdów w tym trybie ciągłym uczestniczą. Skarżący podniósł, że dochował wszelkiej staranności przy wykonywaniu transportu drogowego i w dniu 26 sierpnia 2022 r. nie naruszył zakazu ruchu, gdyż zgodnie z rozporządzeniem był z niego zwolniony. Skarżący wskazał również, że organ II instancji brak odpowiedzi wystawcy zaświadczenia przyjął jako podstawę do nałożenia kary pieniężnej, naruszając tym samym art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, zwanej dalej: k.p.a.) poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2025 r. skarżący podniósł, że w jego ocenie w sprawie nastąpiło przedawnienie, bowiem ustawa o transporcie drogowym w art. 92c wskazuje w sposób kompletny, iż następuje umorzenie, jeżeli upłynął okres 2 lat, bez rozstrzygania merytorycznego. Zaskarżonym na obecnym etapie postępowania wyrokiem z dnia 3 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 153/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę, uchylając decyzje administracyjne obu instancji oraz umarzając postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że pojazd, którym kierował skarżący został zatrzymany w czasie obowiązywania ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach, zaś w wyroku z dnia 6 grudnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Bd 526/23, WSA stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż doszło do naruszenia ograniczeń ruchu pojazdów, wynikających z przywołanego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, w ustalonym stanie faktycznym ma jednak zastosowanie wyjątek od okresowych ograniczeń ruchu pojazdów, określony w § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j) rozporządzenia. W toku postępowania administracyjnego strona przedłożyła więc kopię zaświadczenia, w którym stwierdzono, że kontrahent skarżącego pracuje w trybie ciągłym, tj. 24-godzinnym przez 7 dni w tygodniu. W zaświadczeniu przywołano treść § 3 ust. 1 pkt 3 lit. j) rozporządzenia i stwierdzono, że pojazd, którym poruszał się skarżący w trakcie zakazu jest przeznaczony do zapewnienia niezbędności utrzymania ciągłości cyklu produkcyjnego lub świadczenia usług przedsiębiorstwa pracującego w ruchu ciągłym. Po ponownym przedstawieniu okoliczności związanych z wezwaniem przez GITD do ustosunkowania się do zakresu wspomnianego zaświadczenia, WSA doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu, przeszkodą w wydaniu decyzji był upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. WSA podkreślił, że do zrealizowania przesłanki określonej w tym przepisie konieczne jest ustalenie daty ujawnienia naruszenia oraz stwierdzenie upływu od tego dnia 2 lat. Początkiem biegu tego terminu jest więc moment ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d. Organ ma "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie, czyli na gruncie u.t.d. w protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Moment ujawnienia protokołu kontroli jest więc, zdaniem WSA, chwilą początku biegu terminu 2 lat. Terminem końcowym biegu przedawnienia jest zaś wydanie decyzji ostatecznej w sprawie. Wydanie orzeczenia w pierwszej instancji nie jest zatem wystarczające dla zachowania terminu, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Podstawa do umorzenia postępowania określona w tym przepisie może zatem powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem I instancji, ale jeżeli zostało wniesione odwołanie także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili gdy zostanie doręczona decyzja ostateczna. WSA wskazał, że aby przedawnienie nie nastąpiło, termin 2 lat powinien być zachowany zarówno w momencie wydania decyzji, tj. podania jej do wiadomości adresatowi, jak i doręczenia decyzji. Wówczas wywiera ona skutki prawne, a od tej chwili są nią związani zarówno organ, jak i adresat czy adresaci. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie do ujawnienia naruszenia doszło w protokole kontroli z 26 sierpnia 2022 r. Konsekwentnie, dwuletni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., upłynął zatem z dniem 26 sierpnia 2024 r. Z kolei zaskarżona ostateczna decyzja GITD wydana została w dniu 29 stycznia 2025 r, doręczona 4 lutego 2025 r., a więc po upływie ustawowego dwuletniego terminu. W zaskarżonej decyzji brak wywodu co do tego, że termin przedawnienia nie upłynął, zaś w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a., z czym w piśmie z dnia 11 kwietnia 2025 r. nie zgodził się skarżący. Zdaniem WSA, w sprawie doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., polegającego na niezasadnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że nie upłynął termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynoszący 2 lata, z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 189h § 4 pkt 1 w zw. z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że art. 189a § 1 k.p.a. nakazuje stosowanie przepisów Działu IVa w sprawach nałożenia lub wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia ulg w jej wykonaniu, z zastrzeżeniem przepisów § 2 i 3, które przewidują wyłączenia stosowania przepisów tego działu w całości lub w pewnym zakresie. Gdy zatem przepisy odrębne regulują kwestię przedawnienia, aczkolwiek nie tak szeroko jak przepisy k.p.a., to regulują w ten sposób zagadnienie z art. 189a § 2 pkt 3, co nie zezwala na stosowanie przepisu art. 189h k.p.a. w zakresie, w jakim określa przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami Działu l\/a. Ponadto WSA wskazał, że relacje między tymi przepisami nie są kwalifikowane według zasady lex generalis - lex specialis, ponieważ nie chodzi o to, czy przepisy działu IVa mają szerszy zakres zastosowania niż odnośne przepisy odrębne, lecz jedynie o to, czy przepisy odrębne regulują w jakiś sposób zagadnienia wymienione w § 2. Sąd zaznaczył, że w przypadku gdyby przepisy ustawy o transporcie drogowym w ogóle nie regulowały zagadnienia uregulowanego w art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., przepisy działu IVa stosowałoby się wprost w oznaczonym zakresie. Kwestia przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej została uregulowana w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., a zatem przepis ten jako odrębny od przepisów Działu IVa, reguluje właśnie przedawnienie nakładania kary, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. Zagadnienie zawieszenia lub przerwania biegu terminu przedawnienia jest elementem instytucji przedawnienia wydania decyzji. WSA stwierdził, że skoro w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca ograniczył się w zakresie instytucji przedawnienia do regulacji o treści w art. 92c ust. 1 pkt 3, to nie można jej uzupełniać poprzez wyrywkowo stosowane przepisy o przedawnieniu z k.p.a. w zakresie przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Podzielenie stanowiska organu odnośnie do stosowania do administracyjnych kar pieniężnych zarówno art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., jak i art. 189a § 2 pkt 3 w zw. z art. 189h k.p.a., zdaniem Sądu oznaczałoby uchybienie treści reguły kolizyjnej, o której mowa w art. 189a § 2 k.p.a. i nierespektowanie tego, że zagadnienie którego dotyczy art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. zostało odmiennie, z uwzględnieniem specyfiki regulacji, unormowane w przepisach odrębnych, tj. w u.t.d. Reasumując Sąd I instancji podkreślił, że wskazany w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. termin 2 lat, liczonych od daty ujawnienia naruszenia, już upłynął na dzień wydania i doręczenia decyzji organu odwoławczego. Skoro zaś po zestawieniu daty ujawnienia naruszenia oraz wydania decyzji ostatecznej wynika, że termin przedawnienia upłynął zanim ta decyzja została stronie doręczona i wywarła swoje skutki prawne, to zdaniem WSA doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co stanowiło powód uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej i naruszającej prawo materialne, a w konsekwencji także i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. WSA uznał, że sytuacja ta zaktualizowała obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. oraz art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 w zw. z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynoszący dwa lata i liczony od dnia ujawnienia naruszenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że wydanie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 29 stycznia 2025 r., nr BP.501.1801.2024.0148.WA7.PUH nastąpiło bez uchybienia ww. przepisom, jako że w sprawie znalazły zastosowanie art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił stanowisko na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum, podnosząc m.in., że zastosowany przez WSA art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. określa wyłącznie długość terminu przedawnienia, tj. 2 lata od daty ujawnienia naruszenia. Dlatego też do spraw prowadzonych na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. nie będzie mieć zastosowania kodeksowa regulacja z art. 189g § 1 k.p.a. W u.t.d. brak jest natomiast regulacji zagadnienia związanego z biegiem terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, tj. jego zawieszenia lub przerwania. W niniejszej sprawie w tym zakresie odpowiednie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a., które regulują zawieszenie i "odwieszenie" biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy Działu IVa k.p.a. stanowią regulacje dopełniające luki istniejące w przepisach odrębnych. Dlatego też, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. zastosowanie powinna znaleźć instytucja uregulowana odrębnie w art. 189h k.p.a., której przedmiotem jest przerwanie oraz zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Zdaniem GITD, Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zmaterializował się termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. WSA nie wziął pod uwagę przepisów art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a., które niejako uzupełniają kompleksową regulację zagadnienia przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Prawidłowe zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w powiązaniu z treścią art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że z dniem wniesienia przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 sierpnia 2023 r. zawieszeniu uległ bieg dwuletniego terminu przedawnienia, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., a zatem Sąd I instancji, orzekając w niniejszej sprawie, winien był wziąć pod uwagę datę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję GITD z dnia 7 sierpnia 2023 r., tj. dzień 25 sierpnia 2023 r. i następnie datę tę powinien skonfrontować z datą zakończenia postępowania sądowego (uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego) wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 6 grudnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Bd 526/23, data uprawomocnienia się wyroku: 2 lutego 2024 r.) i datą wydania ostatecznej decyzji organu II instancji (29 stycznia 2025 r.), oceniając, czy na dzień wydania zaskarżonej decyzji upłynął dwuletni termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zawieszony na okres prowadzenia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem WSA w Bydgoszczy uchylającym decyzję organu. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż decyzja GITD została wydana 29 stycznia 2025 r., czyli przed upływem dwuletniego terminu na nałożenie kary pieniężnej, zawieszonego wniesieniem skargi do WSA w Bydgoszczy przez skarżącego pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna organu ma uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przechodząc do meritum sprawy, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że określony granicami zarzutów skargi kasacyjnej spór prawny nie dotyczy tego, czy zmaterializowały się merytoryczne podstawy do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej - bowiem w tej kwestii Sąd I instancji w ogóle się nie wypowiedział. Spór poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, dotyczy natomiast zagadnienia wyłączenia możliwości nałożenia kary z przyczyn temporalnych, a więc upływu terminu dwóch lat od daty ujawnienia naruszenia w powyższym zakresie. Precyzując, chodzi o to, jak należy postrzegać i rozumieć relację pomiędzy art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., a art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. Należy zaznaczyć, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 147/25 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów w nim wskazanych. Uwzględniając powyższe, rozpocząć należy od przybliżenia regulacji z art. 189a § 2 k.p.a., który przewiduje, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych kwestii dotyczących: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, wyłączenie możliwości zastosowania przepisów niniejszego działu, jednakże tylko w tym konkretnym zakresie. Jeżeli więc któraś z kwestii wskazanych powyżej została odrębnie uregulowana w przepisach szczególnych, regulacji Działu IVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej k.p.a. https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf s. 72-73). W art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca enumeratywnie wymienił zatem tylko te zagadnienia, co do których może zaistnieć kolizja z regulacjami szczególnymi, które w takiej sytuacji "wstępują" na miejsce regulacji kodeksowej, bez względu na zakres normowania w przepisach szczególnych. Chodzi zatem o: 1. przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189d k.p.a., 2. przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189f k.p.a., 3. terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189g § 1 i 2 k.p.a., 4. terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189g § 3 k.p.a., 5. kwestie odsetek należnych od niezapłaconej w terminie administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189i k.p.a., czy wreszcie, 6. kwestie udzielania ulg w wykonaniu nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, które w razie braku przepisów szczególnych reguluje art. 189k k.p.a., jak także dodany, na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 poz. 769), art. 189l k.p.a. Trafnie przy tym wskazuje się w judykaturze i doktrynie, na co zwrócił uwagę także WSA, pomijając jednak inny istotny element występujący w niniejszej sprawie, że nie ma znaczenia zakres normowania w przepisach odrębnych danego zagadnienia, wymienionego w art. 189a § 2 k.p.a., tj. że jest on węższy, czy szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w Dziale IVa k.p.a. (w sposób identyczny, podobny, bądź całkowicie odmienny). Uregulowanie w przepisach szczególnych danego zagadnienia, wymienionego w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a., wyłącza bowiem odpowiednie regulacje kodeksowe, jednakże tylko w tym zakresie, co już wcześniej podkreślono. Idąc dalej zwrócić należy uwagę, że poza zakresem mechanizmu wyłączenia odpowiednich przepisów Działu IVa k.p.a., pozostały kwestie o charakterze do pewnego stopnia ogólnym (uniwersalnym), tj.: ▪ definicja administracyjnej kary pieniężnej (art. 189b k.p.a.), ▪ reguła międzyczasowa nakazująca stosowania ustawy względniejszej dla strony (art. 189c k.p.a.), ▪ wyłączenie ukarania za naruszenia powstałe wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.), ▪ czy przerwanie oraz zawieszenie biegu terminu nałożenia i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (odpowiednio art. 189h i art. 189j k.p.a.). W mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. przewidziano przypadki wyłączenia możliwości wszczęcia bądź dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Przepis ten uznawany jest w orzecznictwie za odpowiednik odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazanego w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1103/22, czy wyrok z 19 października 2023 r., sygn. akt II GSK 938/20 na tle analogicznej regulacji prawa o ruchu drogowym). Powyższe nie oznacza jednak, że wyłącza on stosowanie całego Działu IVa k.p.a., czy też innych, poza odstąpieniem od nałożenia kary, jego części. Reguła przewidziana w art. 189a § 2 k.p.a. przewiduje bowiem ściśle rozumiane wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., zatem art. 92c ust. 1 u.t.d. wyłącza z pewnością regulację art. 189f k.p.a. Idąc tym tokiem rozumowania należy również zauważyć, że z art. 92c ust. 1 u.t.d. wynikają zakresowo różne okoliczności, których zaistnienie skutkuje brakiem możliwości wszczęcia bądź koniecznością umorzenia wszczętego postępowania, co stanowi odpowiednik kodeksowego odstąpienia od nałożenia kary. Przesłanki "odstąpienia od nałożenia kary" z art. 92c ust. 1 u.t.d., a więc skutku jaki wywołany zostanie ich zaistnieniem, są przy tym następujące: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że powyższe przesłanki stanowią swego rodzaju odpowiednik kodeksowych przesłanek skutkujących odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo że art. 92c ust. 1 u.t.d. wprost tego tak nie określa, sięgając, zamiast do literalnie wyrażanego skutku "odstąpienia od nałożenia kary", po konstrukcję skutku w postaci niewszczynania bądź umarzania wszczętego postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Co równie istotne, uzasadniony jest także i ten wniosek, że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. realizuje wprost funkcję ochronną, stanowiąc dopełnienie zasady pewności prawa, poprzez ustanowienie instytucji przedawnienia możliwości nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej, stanowiącej ujemną przesłankę procesową wszczęcia bądź prowadzenia postępowania administracyjnego wywołanego stwierdzonym naruszeniem przepisów o transporcie drogowym. Powołany w omawianej regulacji termin 2 lat ma przy tym charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym cel, któremu służy, kształtujący kompetencję organu administracji publicznej oraz obowiązki podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego. Z upływem tego terminu następuje zatem skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył przepisy o transporcie drogowym. W kontekście wszystkich dotychczasowych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie widzi uzasadnionych powodów, zważywszy zwłaszcza na cele, które przyświecały ustawodawcy przy wprowadzaniu ogólnej, kodeksowej regulacji administracyjnych kar pieniężnych, by przesłankę z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., której zaistnienie skutkuje zastosowaniem odpowiednika "odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej", a więc jest skutkiem jej zmaterializowania się, nie traktować równocześnie jako terminu przedawnienia nałożenia owej kary, który sankcjonowany jest wyżej wspomnianym skutkiem niewszczynania bądź umorzenia wszczętego już postępowania. W związku z tym, art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w istocie wyłącza zastosowanie nie tylko wspomnianego wyżej art. 189f k.p.a., ale także art. 189g § 1 i 2 k.p.a. Nie wyłącza natomiast zastosowania art. 189h k.p.a., który - jak wskazano wyżej - pozostaje poza "mechanizmem wyłączeniowym" przewidzianym w art. 189a § 2 k.p.a. Dzieje się tak dlatego, że w art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a. ustawodawca odniósł się wyłącznie do kwestii terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, co należy odczytywać literalnie i ściśle. Jeżeli bowiem w zamiarze ustawodawcy leżałoby całościowe uregulowanie kwestii przedawnienia, a więc zarówno długości samego terminu, jak również reguł jego przerywania bądź wstrzymywania, to regulacja powyższa odnosiłaby się nie do samych terminów, a do całej instytucji prawnej przedawnienia. Powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie również w argumencie natury celowościowej i funkcjonalnej, bowiem za takim rozumieniem powołanego rozwiązania prawnego przemawia uniwersalna i powszechnie akceptowana w państwach demokratycznych reguła, zgodnie z którą na bieg terminu przedawnienia kompetencji organu do załatwienia sprawy, zwłaszcza tak krótkiego jak występujący w sprawie niniejszej, nie powinny mieć wpływu zdarzenia niezależne od organu orzekającego, pozostające z woli ustawodawcy w gestii podmiotu innego niż organ orzekający w sprawie (np. sądu powszechnego, sądu administracyjnego, innego organu). Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody dotyczące przedawnienia, w tym stosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. oraz art. 189h § 4 pkt 1 i art. 189h § 5 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a., a także odniesie się do kwestii zmaterializowania się w sprawie merytorycznych podstaw do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej i związanych z tym pozostałych zarzutów skargi do WSA. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając na rzecz organu zwrot poniesionych kosztów tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, a także za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika, który nie reprezentował skarżącego kasacyjnie organu w postępowaniu przed Sądem I instancji.