V SA/Wa 1577/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2025 r. sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 23 kwietnia 2025 r. znak BOL.610.261.2024 w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "strona" lub "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "GIJHARS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 23 kwietnia 2025 r. znak BOL.610.261.2024 uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 3 grudnia 2024 r. (dalej: "WIJHARS" lub "organ I instancji") znak DR.8231.39.96.2024 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia WIJHARS. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 30 września 2024 r. upoważnieni inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, przeprowadzili kontrolę partii 16 875 kg malin mrożonych (data produkcji 24 lipca 2024, importowanej z [...] w 675 workach polietylenowych a' 25 kg na samochodzie ciężarowym nr rejestracyjny [...], zgłoszonej do kontroli przez przedstawiciela strony, tj. [...] S.A. w [...], filia w [...] (Protokół kontroli [...] z [...] października 2024 r.). W toku czynności kontrolnych z ww. partii maliny mrożonej pobrano próbki do badań laboratoryjnych. Zgodnie ze Sprawozdaniem z badań nr [...] z [...] października 2024 r. wystawionym przez Laboratorium w [...] Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, w zakwestionowanej partii towaru stwierdzono obecność owoców zepsutych z widoczną pleśnią oraz o nietypowej dla owoców maliny barwie od jasnoszarej do ciemnobrązowej. Powyższa nieprawidłowość stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz świadczy o niewłaściwej jakości handlowej. W dniu 2 października 2024 r. WIJHARS wydał decyzję Nr 11/DR/zw/5.22/2024, znak: HE.8231.31.70.2024, zakazującą wprowadzenia do obrotu kontrolowanego artykułu rolno-spożywczego. Od decyzji nie wniesiono odwołana i stała się ostateczna. W dniu 3 grudnia 2024 r. WIJHARS wydał decyzję administracyjną wymierzającą stronie za wprowadzenie do obrotu ww. partii 16 875 kg malin mrożonych, będącej artykułem rolno-spożywczym niespełniającym wymagań jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej ze względu na nieprawidłowości w zakresie oceny organoleptycznej w związku z obecnością owoców zepsutych z widoczną pleśnią karę pieniężną w wysokości 6 710 zł. Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając bezpodstawne naliczenie kary pieniężnej. Decyzją przywołaną na wstępie organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że zgłoszona do kontroli jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych partia maliny mrożonej jest artykułem rolno-spożywczym niespełniającym wymagań jakości handlowej ze względu na obecność owoców zepsutych z widoczną pleśnią, oraz o nietypowej dla owoców maliny barwie od jasnoszarej do ciemnobrązowej. Jednak zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwala na określenie, czy doszło do wprowadzenia do obrotu partii towarów. Organ I instancji nie dokonał wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Dopiero stwierdzenie, że doszło do wprowadzenia do obrotu może skutkować wymierzeniem kary pieniężnej. Obowiązujące przepisy prawa żywnościowego, w tym w szczególności rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności tworzą podstawy dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony interesów konsumentów poprzez umożliwienie dokonywania świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Cel ten realizowany jest poprzez zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. W kwestii odpowiedzialności podmiotów za produkt należy zawsze mieć na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 ww. rozporządzenia (WE) nr 178/2002, zgodnie z którymi podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Natomiast art. 8 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011, gwarantuje, że nie tylko ten, kto wytwarza jest odpowiedzialny za jakość handlową, lecz zobowiązuje również do odpowiedzialności zleceniodawców i importerów, którzy zostali wskazani w oznakowaniu. Mając na uwadze powyższe, GIHARS zwrócił uwagę, że podmiot wprowadzający do obrotu na terytorium Polski produkt wyprodukowany w innym państwie - powinien posiadać niezbędną wiedzę, aby zapewnić obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o jakości handlowej w art. 3 pkt 4 definiuje pojęcie obrotu poprzez odesłanie do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. W myśl art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W świetle przywołanej definicji, dla przyjęcia, że podmiot wprowadza artykuł rolno-spożywczy do obrotu (wprowadza na rynek - w nomenklaturze unijnej) konieczne jest stwierdzenie, że: 1) posiada żywność lub pasze w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, lub 2) dokonuje sprzedaży, dystrybucji lub w innej formie dysponuje towarem. W pierwszym ze wskazanych przypadków kluczowe znaczenie ma "posiadanie", w drugim - "dysponowanie" w taki sposób, że określa się przeznaczenie towaru nawet go nie posiadając. W każdym jednak przypadku, aby podmiot mógł dokonywać sprzedaży, dystrybucji lub innej formy dysponowania towarem, musi mieć realne władztwo nad towarem. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien zgromadzić dowody potwierdzające, że kontrolowana spółka realnie dysponowała przedmiotową partią towaru w toku prowadzonych czynności kontrolnych, gdyż samo stwierdzenie, iż partia została zakupiona w celu sprzedaży, nie jest wystarczające. W przedmiotowej sprawie kwestia ustalenia, czy doszło do wprowadzenia do obrotu ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż dopiero stwierdzenie, że doszło do wprowadzenia do obrotu może skutkować wymierzeniem kary pieniężnej. Jeżeli organ ponownie uzna zasadność wymierzenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej, wyjaśni dokładnie jaki wpływ na jej wysokość mają wszystkie elementy wymienione w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1980; zwanej dalej: "ustawą o jakości handlowej"), w tym wielkość obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych. Organ I instancji po przeprowadzeniu wnikliwej analizy stanu faktycznego powinien w oparciu o całokształt materiału dowodowego podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Motywy nowowydanej decyzji powinny odzwierciedlać i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji i nowopowstałego stanu faktycznego. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ. W sprzeciwie wniesionym na powyższą decyzję GIJHARS strona podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a"), ponieważ zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, organ nie podaje jakie naruszenie przepisów postępowania zaszło przez organem I instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi gdy wymaga rozstrzygnięcie sprawy koniecznego do wyjaśnienia zakres sprawy co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - w niniejszej sprawie organ II instancji zarzuca jedynie naruszenie przepisów materialnoprawnych, nie nakazuje do tego poczynienia żadnych nowych ustaleń przez organ I instancji, a jedynie ich ocenę prawną. Ponadto organ II instancji uchylając kasatoryjnie decyzję I instancji, chce ominąć zakaz reformationis in peius. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od organu kosztów postepowania według norm przepianych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, że zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się. Ponadto, co istotne, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionego sprzeciwu jest decyzja GIJHARS z 23 kwietnia 2025 r. uchylająca decyzję WIJHARS z 3 grudnia 2024 r., którą wymierzono skarżącej karę pieniężną w wysokości 6 710 zł za wprowadzenie do obrotu partii malin mrożonych, przywołanych w części opisowej uzasadnienia, niespełniającej wymagań w zakresie jakości handlowej. Analizując niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę na jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którą jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ drugiej instancji nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 2086/10, LEX nr 1149301, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjności są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji, została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Taki stan rzeczy powodowałby pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Natomiast treść art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 457/23, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 17 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 737/23, CBOSA). Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została prawidłowo, tj. z zachowaniem przesłanek wynikających z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa o jakości handlowej w art. 3 pkt 4 definiuje pojęcie obrotu poprzez odesłanie do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. W myśl art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002 "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że na użytek zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, stanowiącego podstawę wydania przez organ I instancji decyzji o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej, przez wprowadzającego do obrotu artykuły rolno-spożywcze należy rozumieć każdego, kto dokonuje wyżej wymienionych czynności. Pojęcie obrotu w rozumieniu powyższych przepisów jest bardzo szerokie i obejmuje ono różne sytuacje sprawowania faktycznego władztwa nad danymi artykułami rolno-spożywczymi. Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że wobec skarżącej wydana została, w odrębnym postępowaniu administracyjnym, decyzja WIJHARS z 2 października 2024 r. Nr 11/DR/zw/5.22/2024, znak: HE.8231.31.70.2024, zakazującą wprowadzenia do obrotu kontrolowanego artykułu rolno-spożywczego. Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania. Decyzja powyższa jako ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości i kreuje sytuację prawną strony na gruncie ustalonego i wiążącego stanu faktycznego. Stwierdzony stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie wskazuje czy skarżąca wprowadziła do obrotu ww. artykuł w rozumieniu przepisów o jakości handlowej, na co słusznie zwrócił uwagę GIJHARS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o charakterze kasatoryjnym. Organ odwoławczy uznał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja nie pozwalała na jasne i precyzyjne określenie, czy doszło do wprowadzenia do obrotu, co miałoby istotny i zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero stwierdzenie, że doszło do wprowadzenia do obrotu mogłoby skutkować wymierzeniem kary pieniężnej. W przedmiotowej sprawie kwestia ustalenia, czy doszło do wprowadzenia do obrotu miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż dopiero stwierdzenie, że doszło do wprowadzenia do obrotu mogło skutkować wymierzeniem kary pieniężnej. Jeżeli organ I instancji ponownie uznałby zasadność wymierzenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej, winien wyjaśnić dokładnie jaki wpływ na jej wysokość mają wszystkie elementy wymienione w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w tym wielkość obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno- spożywczych. Organ I instancji po przeprowadzeniu wnikliwej analizy stanu faktycznego powinien w oparciu o całokształt materiału dowodowego podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Motywy nowowydanej decyzji powinny odzwierciedlać i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji i nowopowstałego stanu faktycznego. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, jasno wskazał, że organ I instancji nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sprecyzował jakie kwestie winny być dodatkowo wyjaśnione a także jakie okoliczności należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, że nie dokonano wyjaśnienia powodów, na podstawie których organ II instancji postanowił przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Wbrew twierdzeniu strony, zamiarem organu odwoławczego nie było omijanie zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, lecz stwierdzenie, czy zaistniały okoliczności, które mogły skutkować wymierzeniem kary pieniężnej. Postępowanie odwoławcze nie powinno w całości zastępować postępowania w pierwszej instancji, gdyż taka sytuacja doprowadziłaby do naruszenia prawa strony do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W świetle powyższego zdaniem Sądu decyzja WIJHARS wymierzająca skarżącej karę pieniężną wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które obligują organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a. nakazującego ocenę udowodnienia okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Stwierdzony deficyt ustaleń faktycznych wskazuje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie kwestii ukarania skarżącej za wprowadzenie do obrotu artykułów naruszających jakość handlową i wykluczał on możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GIJHARS odpowiada prawu i wobec bezzasadności zarzutów oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 64d § 1 p.p.s.a.