I SA/Wa 1741/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr KOX 1367/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie KOX/1367/Po/19 z 14 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przesz kształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (D.U. 2019, poz. 270), umorzono postępowanie w sprawie. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Pismem z 3 grudnia 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział użytkownikowi wieczystemu A. G. i P. B. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ulicy [...] – działki nr ew. [...], [...], [...] i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej w kwotach 527,88, 41,25, 15,32 zł od 1 stycznia 2019 r. Zawiadomienie doręczono stronom 12 grudnia 2018 r. Użytkownicy wieczyści złożyli 21 grudnia 2019 r. wniosek przeciwko Prezydentowi [...] o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. SKO uznało, że dla rozstrzygnięcia zapadającego w przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r., dalej "ustawa zmieniająca ugn". Stosownie do ust. 1 ww. przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Mając to na względzie SKO umorzyło postępowanie w sprawie wszczętej doręczonym wypowiedzeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło Miasto [...] składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło: 1. naruszenie art. 112 kpa i 9 kpa poprzez wskazanie błędnego pouczenia na decyzji; co uniemożliwiło stronie bez jej winy oceny zaskarżonego orzeczenia SKO; 2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej ugn oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 3. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 6 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie przywrócił Skarżącej termin do wniesienia skargi (k 31 akt adm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 .o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2019, poz. 28), dalej "ppsa" sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając pod tym kątem zaskarżone orzeczenie Sąd uznał, że zapadło ono z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 4 § 1 i 2 ustawy zmieniającej ugn. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie bowiem uznało, że wobec zmiany przepisów prawa materialnego ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, wprowadzone regulacje wykluczają drogę postępowania administracyjnego w sprawie ustalania opłaty za użytkowanie wieczyste a postępowanie takie powinno zostać umorzone. Ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości - art. 9 pkt 5 - doszło do zmiany niektórych z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jako, że ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych stosuje się ją wprost od daty wejścia jej w życie tj. 15 sierpnia 2019 r. a więc także do spraw nie zakończonych przed jej wejściem w życie. Art. 4 tej ustawy, na który powołuje się SKO, wskazuje przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej gdy spełnione zostaną następujące przesłanki: - postępowanie wszczęto po 5 października 2018 r.; -wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019r. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Zebrany przez organ materiał dowodowy wskazuje, że postępowanie dotyczące opłaty za użytkowanie wieczyste zostało wszczęte wypowiedzeniem dotychczasowej opłaty po 5 października 2018 r.– spełniona została pierwsza z przesłanek. Nie została spełniona natomiast druga z ww. przesłanek ponieważ nie wiadomo czy wypowiedzenie zostało doręczone "wszystkim" współużytkownikom wieczystym nieruchomości czy też nie. Organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego ani nie zobowiązał [...] do wykazania tej okoliczności. Jak wynika natomiast z KW [...] nieruchomość stanowi współwłasność wielu podmiotów. Ustawodawca dając prawo do umorzenia postępowania jasno sprecyzował warunki jakie muszą być ku temu spełnione. Muszą być one spełnione łącznie. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniach WSA w Warszawie: I SA/WA: 2255/21, 1253/21, 1770/21 w których wskazano, że art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej należy rozumieć w te sposób, że skutkiem wypowiedzenia dokonanego po 5 października 2018 r. w stosunku nie do wszystkich współużytkowników wieczystych przed 1 stycznia 2019 r. jest pozostawienie dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego i w takiej sytuacji postępowanie umarza się. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć tylko te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 ugn, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. wypowiedzeniem dotychczasowej opłaty. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej z przesłanek i nie ustalił, czy także ona została spełniona tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż nieruchomość ta - jak wynika z treści ww. księgi wieczystej - stanowi przedmiot współużytkowania wielu podmiotów. W sytuacji gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że wypowiedzenie nie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom to organ nie może umorzyć postępowania, lecz wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, lub jest uzasadnione w innej wysokości powinien podlegać rozpoznaniu zgodnie z treścią art. 79-80 u.g.n., w tym przed sądem cywilnym, jeżeli użytkownik złoży sprzeciw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega bowiem w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma więc ono hybrydowy charakter - przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawane kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenie woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną. Użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ukształtowana dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej właśnie od przysługującego mu udziału w tym prawie, jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. Może tak się stać także i wtedy gdy w wyniku zaniechania przez użytkownika wieczystego czynności związanych z procesem ustalania opłaty zaniechał dochodzenia swych praw przed sądem. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zatem w sytuacji, gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po dniu 1 stycznia 2019 r. - to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22, w którym sąd w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej - przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie - brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., tj. dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. NSA zwrócił uwagę, że: "ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). (...) Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją". W sytuacji, gdy organ umarza postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej na podstawie powołanego na wstępie przepisu art. 4, to niewątpliwe jest, że podstawą ustalenia opłaty przekształceniowej będzie opłata za użytkowanie wieczyste obowiązująca przed wypowiedzeniem (opłata dotychczasowa), ponieważ umorzenie jest dopuszczalne tylko wówczas (przy spełnieniu warunku z punktu 1 wskazanego wyżej), jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostaną doręczone wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r. Stąd tak istotne jest zbadanie przez organ także drugiej z przesłanek tego artykułu. Wobec powyższego nie ustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych, powoduje uznanie, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Natomiast ustalenie, iż wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym spowoduje, że organ nie będzie mógł umorzyć postępowania. Ponadto Kolegium naruszyło art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego) w sytuacji, w której od decyzji o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało prawomocnie przesądzone rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy właściwy organ, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku, wyda orzeczenie odpowiadające prawu mając na względzie fakt, że umorzenie postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wypowiedzenie nie zostało doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. wszystkim użytkownikom wieczystym. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz 200 ppsa sąd orzekł jak w wyroku.