I OSK 2894/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z.o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 500/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z.o.o. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 500/13, oddalił skargę [...] Spółki z o.o. w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 24 stycznia 2013 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którym oddalono wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 61a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. [...]. Zdaniem Kolegium, sprawa aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste należy do kategorii spraw cywilnych, a więc do rozpoznawania sporów na tym tle powołane są sądy powszechne. Kolegium wskazało, że okoliczność, iż na etapie przedsądowym sprawa została powierzona organowi administracji publicznej nie czyni ze sprawy o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste sprawy administracyjnej. Świadczy o tym fakt, że orzeczenie kolegium nie przybiera formy decyzji administracyjnej i od orzeczenia tego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust. 3 in fine u.g.n.). Sprawa pozostaje nadal sprawą cywilną i ustawodawca postanowił, że do tego postępowania znajdą zastosowanie niektóre przepisy k.p.a., z tym że w tych sprawach nie mają zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 156 k.p.a. wskazano, że weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności podlega tylko określona w tym przepisie forma działania administracji, a mianowicie "decyzja". Z mocy art. 126 k.p.a. tryb ten ma zastosowanie też do niektórych kategorii postanowień (od których przysługuje zażalenie i do określonych w art. 134 k.p.a.). Przepisów tych nie można odnieść do innych jeszcze orzeczeń, zwłaszcza wydawanych w szczególnym trybie postępowania przedsądowego w sprawach cywilnych, a do takich należy orzeczenie wydane w sprawie o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało na dominujący nurt w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że "sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie przepisów art. 78-81 u.g.n." Tylko kwestie incydentalne w postępowaniu o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, do nich bowiem ma odpowiednie zastosowanie k.p.a. W ocenie organu taką kwestią wpadkową (incydentalną) z całą pewnością nie jest sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Tego rodzaju sprawa jest sprawą główną – użytkownik wieczysty kwestionuje tu bowiem orzeczenie merytoryczne Kolegium, a nie kwestię stanowiącą wątek uboczny tej sprawy. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ przywołując brzmienie art. 61a k.p.a. stwierdził, że w tej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z innej przyczyny niż brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO w Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61a w związku z art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 3 i 7 u.g.n. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz naruszenie art. 61a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 79 ust. 7 u.g.n. Zarzucono ponadto uchybienie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 500/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wskazał, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś – jeśli do niego dojdzie – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Sąd zaznaczył przy tym, że pomimo tego, iż w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny, który to pogląd ma oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym. Zdaniem Sądu I instancji, skoro od orzeczenia Kolegium wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje odwołanie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz sprzeciw, którego wniesienie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, to niedopuszczalne jest również prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do orzeczenia kolegium. Sąd podkreślił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium nie posługuje się terminem "decyzja", a używa określenia "orzeczenie". Zaznaczył też, że postępowanie uregulowane w art. 78-81 u.g.n. wszczyna wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych, lecz uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.), a więc żądanie skierowane podobnie jak pozew. Ponadto, po wniesieniu sprzeciwu kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej sprawy. Sposób sformułowania art. 79 ust. 7 u.g.n. prowadzi do wniosku, że wymienione przepisy stanowią listę zamkniętą i w sprawach tych nie mają zastosowania tryby nadzwyczajne, przewidziane w k.p.a., skoro nie dotyczą one "orzeczeń". Podniesiono też, że stwierdzenie nieważności dotyczy zarówno decyzji prawomocnych, jak i nieprawomocnych. Wobec tego wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 61a § 1 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 500/13, skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad słuszności, nie zaś legalności wydania i poprawności kontrolowanych decyzji; b) art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do orzeczenia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy zdaniem skarżącej – z mocy powołanej normy, a tym bardziej w sytuacji, gdy wobec wydanego w sprawie orzeczenia nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, o którym mowa w art. 80 ust. 1 u.g.n., a zatem nie istnieje możliwość innego wzruszenia orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem przepisów prawa – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nadzwyczajnych środków zaskarżenia znajdują zastosowanie, zaś przyjęcie przeciwnego poglądu, powodowałoby zamknięcie stronie drogi do rozpoznania sprawy. II. Naruszenie przepisów postępowania – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przez oddalenie skargi pomimo tego, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., wobec utrzymania w mocy własnego, wydanego z pogwałceniem przepisów art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. i art. 45 Konstytucji RP, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO, które zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, albowiem zastosowaniem przepisów, które utraciły moc obowiązującą i jednoczesnym pominięciem konsekwencji wynikających z obowiązujących w dacie wydania orzeczenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w obliczu dowolnego przyjęcia, że w stosunku do orzeczeń wydanych przez SKO w postępowaniu rozpoznawanym na podstawie art. 78–81 u.g.n., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zakresie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, nie znajdują zastosowania, co w sytuacji niemożliwości odrębnego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez SKO, o którym strona nie miała wiedzy, pozbawia stronę możliwości ochrony jej praw na drodze postępowania sądowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, poprzez zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem za jego podstawę przyjęto nieobowiązujące już w dacie wydania orzeczenia przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, całkowicie pomijając zmiany, które weszły w życie w dniu 9 października 2011 r. Wskazano także, że skarżąca Spółka nie miała możliwości zakwestionowania przedmiotowego orzeczenia w sposób określony art. 80 u.g.n. Złożyła w istocie sprzeciw, ale od innego orzeczenia SKO w Łodzi, w innej prowadzonej równolegle sprawie pod numerem [...], dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi. Ponadto Spółka stwierdziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporny pozostaje fakt, że Spółka z uwagi na całkowicie niezależne od niej okoliczności nie miała możliwość zakwestionowania przedmiotowego orzeczenia w sposób określony w art. 80 u.g.n. Zdaniem skarżącej art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi podstawę zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów zawartych w dziale II zatytułowanym "Postępowanie", zawierającym rozdział 13 – uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji od orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia stanowi jedyną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zostało wszczęte postępowanie przed sądem powszechnym, nie istnieją więc przeszkody do zastosowania przepisów art. 156-159 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy jej rozpoznawaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Chociaż w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania w sposób, który zdaniem skarżącej Spółki miał istotny wpływ na wynik sprawy, to dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu kasacyjnym decydujące znaczenie ma stanowisko w zakresie wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przede wszystkim art. 79 ust. 7 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawioną w zaskarżonym wyroku interpretację prawa materialnego. Postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, które uregulowane jest w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami chociaż przebiega w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego, w każdym jego stadium dotyczy sprawy cywilnej. Okoliczność, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym, z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., mają odpowiednie zastosowanie wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że sprawa ta w jakimkolwiek jej stadium uzyskuje charakter sprawy administracyjnej. Odpowiednie stosowanie wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisów k.p.a. dotyczy co do zasady postępowań "wpadkowych". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest jednolite stanowisko, zgodnie z którymi nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do orzeczenia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze w związku z wnioskiem złożonym na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05; z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 367/11; z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12). Takie stanowisko wyraził też NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela w pełni argumentację przedstawioną w tym wyroku, której punktem wyjścia jest stwierdzenie, że wydawane przez kolegium na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., orzeczenie nie jest decyzją administracyjną, co należy uznać za świadomy zabieg ustawodawcy, uwzględniający konsekwencje takiego stanu rzeczy. Również dalsze argumenty, do których odwołał się także w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, przekonująco uzasadniają prezentowane stanowisko. Wskazać w tym miejscu należy ponadto na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13, w której to uchwale omówiono przepisy ustawowe regulujące kwestie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste i podniesiono, że rozstrzygnięcie spraw o ustalenie wysokości opłaty rocznej odbywa się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym, w dwustopniowym postępowaniu. Sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przedsądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Następnie podniesiono m.in., że postępowanie sądowe może być wszczęte dopiero po wyczerpaniu drogi postępowania przed organem administracji. Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia kolegium skutek kasacyjny. Orzeczenie, tworząc swój byt procesowy i materialny nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu, który rozstrzyga spór samodzielnie, rozpoznając sprawę od początku, tak jakby nie było jej wcześniejszego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że w razie wniesienia sprzeciwu w terminie orzeczenie traci moc nawet, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3 ustawy). Również w świetle podniesionych wyżej okoliczności za zasadne uznać należy stanowisko stwierdzające niedopuszczalność prowadzenia w stosunku do orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Takie też, obszernie umotywowane stanowisko wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1445/13. Stanowisko co do niedopuszczalności stosowania do orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie uchybia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Strona, która jak twierdzi, z przyczyn niezawinionych nie wniosła w terminie sprzeciwu, o jakim mowa w art. 80 ust. 1 u.g.n., może poszukiwać ochrony swoich praw występując z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. W sprawie nie doszło do naruszenia – jak twierdzi skarżąca Spółka – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, odmienny od oczekiwanego przez stronę wynik tej kontroli nie upoważnia do postawienia zarzutu naruszenia przepisów zawartych w art. 1 powołanej ustawy. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że zasadnie oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sprawie nie został bowiem naruszony żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w sprawie niniejszej prawidłowo oceniono, że wystąpiła sytuacja, jakiej dotyczy art. 61a § 1 k.p.a., bowiem z innych uzasadnionych przyczyn niż wniesienie żądania, o którym mowa w art. 61 przez osobę niebędącą stroną postępowania, nie mogło ono być wszczęte. Przedstawiona wcześniej analiza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym m.in. art. 79 ust. 7 u.g.n. , nie pozostawia wątpliwości, że w stosunku do orzeczenia wydanego w myśl art. 79 ust. 3 u.g.n. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne. Dlatego odmowa wszczęcia takiego postępowania została prawidłowo zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.