II SA/Łd 500/13

Dnia 11 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 roku sprawy ze skargi A spółki z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia A Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...]. W dniu 24 stycznia 2013 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. W motywach wniosku Spółka argumentowała, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zachodzi potrzeba stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten, zdaniem Spółki, podlega w tym przypadku zastosowaniu z mocy art. 79 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części wniosku Spółka zarzuciła, że w sprawie zakończonej kwestionowanym orzeczeniem Kolegium nie zastosowało przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu, w tym jej art. 77 ust. 2a. W końcowej części wniosku podniesiono dodatkowo, że tryb stwierdzenia nieważności stanowi jedyną drogę eliminacji zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Spółka nie mogła bowiem złożyć sprzeciwu na skutek dowolnych działań praktykanta w Kancelarii Adwokackiej D.M., z którą Spółka dzieliła siedzibę na przestrzeni 2011 i 2012 r. (praktykant odłożył awiza do skrzynki na zwroty i Spółka nie mogła podjąć przesyłki). Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 61a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 79 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] [...] o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Zdaniem Kolegium sprawa aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste należy do kategorii spraw cywilnych, a więc do rozpoznawania sporów na tym tle powołane są sądy powszechne. Warunkiem wniesienia środka prawnego do tego sądu jest jednak wyczerpanie trybu postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym, które powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie doszło - wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Kolegium wskazało, że okoliczność, iż na etapie przedsądowym sprawa została powierzona organowi administracji publicznej nie czyni jednak ze sprawy o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste sprawy administracyjnej. Najlepiej świadczy o tym fakt, że orzeczenie kolegium nie przybiera formy decyzji administracyjnej i od orzeczenia tego nie przysługuje odwołanie (art. 79 ust. 3 in fine u.g.n.). Sprawa ta pozostaje zatem nadal sprawą cywilną. Jak dalej wyjaśniono, w związku z tym, że postępowanie o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej toczy się przed organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, konieczne było wskazanie w u.g.n. przepisów, na podstawie których postępowanie to powinno się toczyć. Z oczywistych względów nie mogły to być przepisy k.p.c., te bowiem dostosowane są do postępowania sądowego. Ustawodawca postanowił więc, że do tego postępowania znajdą zastosowanie niektóre przepisy k.p.a. (o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń - art. 79 ust. 7 u.g.n.), z tym że stosowane "odpowiednio" (art. 79 ust. 7 ab initio u.g.n.). Słowo "odpowiednio" oznacza, że w pewnych przypadkach przepisy te znajdą zastosowanie wprost (np. doręczenia), inne - z modyfikacjami (np. rozprawa), inne jeszcze w ogóle nie znajdą zastosowania. Do tej ostatniej grupy należą, zdaniem Kolegium, przepisy o trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, w tym o stwierdzeniu nieważności. Powołując się na art. 156 K.p.a. wskazano, że weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności podlega tylko określona w tym przepisie forma działania administracji, a mianowicie "decyzja". Z mocy art. 126 tryb ten ma zastosowanie też do niektórych kategorii postanowień (od których przysługuje zażalenie i do określonych w art. 134 K.p.a.). Tym samym żadną miarą przepisów tych nie można odnieść do innych jeszcze orzeczeń, zwłaszcza wydawanych w szczególnym trybie postępowania przedsądowego w sprawach cywilnych, a do takich należy orzeczenie wydane w sprawie o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało na dominujący nurt w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że "sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania spraw toczących się w trybie przepisów art. 78-81 u.g.n." (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r. II SA/Łd 112/12). Jak się przyjmuje, w trakcie postępowania - wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej - kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. (art. 79 ust. 7 u.g.n.) dotyczy zasadniczo takich właśnie, postępowań "wpadkowych" (postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. I OSK 6/12). Wynika z tego - zdaniem Kolegium - że tylko kwestie incydentalne w postępowaniu o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, do nich bowiem ma odpowiednie zastosowanie K.p.a. Taką kwestią wpadkową (incydentalną) z całą pewnością nie jest sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Kolegium oddalającego wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Tego rodzaju sprawa jest sprawą główną - użytkownik wieczysty kwestionuje tu bowiem orzeczenie merytoryczne Kolegium, a nie kwestię stanowiącą wątek uboczny tej sprawy. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ przywołując brzmienie art. 61a K.p.a. stwierdził, że w tej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z innej przyczyny niż brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Odnosząc się do końcowego fragmentu wniosku, w którym wnioskodawca wskazał na brak swojej winy w niezłożeniu sprzeciwu do sądu powszechnego, Kolegium zauważyło, że Spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu i wniosek ten znajduje się aktualnie w Sądzie Rejonowym dla Ł. W. w Ł. (pismo Kolegium z dnia 15 stycznia 2013 r. przekazujące sądowi ów wniosek). Nie znajduje zatem potwierdzenia argument wnioskodawcy, że stwierdzenie nieważności jest jedyną drogą eliminacji orzeczenia Kolegium z obrotu prawnego. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie, zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia SKO w Ł. z dnia [...] o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61a w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 3 i 7 u.g.n. Zdaniem Spółki, do orzeczeń wydawanych w sprawach aktualizacji opłat rocznych za grunt oddany w użytkowanie wieczyste mają zastosowanie przepisy K.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji. Wyraziła także przekonanie, że złożony przez Spółkę sprzeciw od orzeczenia Kolegium do sądu powszechnego, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, okaże się nieskuteczny - nie doprowadzi do pozbawienia mocy kwestionowanego orzeczenia SKO. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 79 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) – utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ podzielił stanowisko wyrażone uprzednio w postanowieniu z dnia [...] i stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w postaci stwierdzenia nieważności. Tryb ten nie ma bowiem zastosowania do orzeczeń w sprawach aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Stosuje się go jedynie do decyzji i niektórych postanowień o charakterze (co do zasady) administracyjnym. Kolegium trafnie wskazało, że drogą kwestionowania orzeczenia Kolegium w sprawie cywilnej jest droga sprzeciwu do sądu powszechnego, nie zaś droga postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka wniosła zresztą sprzeciw do sądu powszechnego, tyle że z uchybieniem terminu, jednak o przywrócenie tego terminu wystąpiła. Aktualnie sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym dla Ł. W. w Ł. To natomiast, że strona spodziewa się niekorzystnego rezultatu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu, nie może mieć wpływu na dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego w odniesieniu do orzeczenia Kolegium w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie przeważa stanowisko, że do spraw zakończonych orzeczeniem Kolegium w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, nie ma zastosowania K.p.a., z wyjątkiem związanych z tym postępowań incydentalnych w toku postępowania głównego, bądź kończących to postępowanie rozstrzygnięć niemerytorycznych. Zdaniem organu wobec tego, że wniosek Spółki nie dotyczył żadnego ze wskazanych wyjątków, lecz orzeczenia aktualizacyjnego, wypełniona została przesłanka zastosowania w sprawie przesłanki z art. 61a K.p.a. w postaci niemożności wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, aniżeli brak przymiotu strony w odniesieniu do wnioskodawcy. Tą uzasadnioną przyczyną była niedopuszczalność uruchomienia wobec orzeczenia Kolegium trybu zarezerwowanego dla decyzji i niektórych postanowień administracyjnych. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Ł. z dnia [...], podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., w zw. z art. 144 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 61a w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] w związku z postępowaniem opartym na przepisach art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem do wzruszenia orzeczenia w tym trybie przewidziany jest sprzeciw statuowany art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy postępowań incydentalnych, podczas gdy zdaniem skarżącej Spółki, przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, stanowi podstawę dla stosowania nadzwyczajnego w swej istocie postępowania statuowanego przepisami art. 156-159 K.p.a., również do orzeczeń wieńczących postępowanie przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, tym bardziej, że celem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia jest przede wszystkim weryfikacja legalności wydanego rozstrzygnięcia w kontekście przepisu art. 156 K.p.a., zatem trudno doszukać się w tym zakresie podstaw do wyłączenia stosowania przepisu art. 156 K.p.a. do orzeczeń wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. - poprzez nierozważenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego; Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, wobec czego należało ją oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd oceniając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] stwierdził, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wspomnianego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Kolegium zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o oddaleniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Zdaniem skarżącej Spółki odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego jest zupełnie nieuzasadniona, ponieważ do orzeczeń wydawanych w sprawach aktualizacji opłat rocznych za grunt oddany w użytkowanie wieczyste mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji. Przeciwne stanowisko w tym względzie prezentuje Kolegium, twierdząc, że sprawa aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste należy do kategorii spraw cywilnych, a co za tym idzie do rozpoznawanie sporów na tym tle powstałych powołane są sądy powszechne. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W rozumieniu art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (a więc żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym zresztą w pełni przez tutejszy Sąd dominuje pogląd, iż przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów, o których mowa w art. 61a k.p.a., dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji) (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11 – Lex nr 1139835). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, iż orzeczeniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 77 i 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w W. – użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy Ł., położonej w Ł. przy ul. B [...], oznaczonej jako działki nr 28/21 i 28/39 o łącznej powierzchni 5117 m2 - oddaliło wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 78 u.g.n. właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właściwemu organowi. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie (ust. 3). Po myśli art. 79 ust. 1, 2, 3 i 7 u.g.n. wniosek do kolegium składa się na piśmie w dwóch egzemplarzach. Podlega on opłacie skarbowej. Kolegium wyznacza niezwłocznie termin pierwszej rozprawy, doręczając jednocześnie właściwemu organowi odpis wniosku. Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 u.g.n.). W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.). W przekonaniu Sądu analiza przywołanych wyżej norm prawnych nie nastręcza większych wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do jednoznacznego wniosku, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś - jeśli do niego dojdzie - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Powyższy pogląd ma zresztą oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1457/10 (Lex nr 1082652) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. Natomiast w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12 (Lex nr 1120684) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w trakcie postępowania - wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej - kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. (art. 79 ust. 7 u.g.n.) dotyczy zasadniczo takich właśnie, postępowań "wpadkowych". Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1129/10 (Lex nr 1080881) wywodząc, że wprawdzie art. 79 ust. 7 u.g.n. stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów k.p.a., w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że dana sprawa w jakimś momencie uzyskuje charakter sprawy administracyjnej. Cały czas organ ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Skoro zatem nie budzi wątpliwości fakt, że sprawa dotycząca aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter sprawy administracyjnej, zaś od orzeczenia Kolegium wydanego w trybie art. 79 ust. 3, nie przysługuje odwołanie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego lecz sprzeciw, którego wniesienie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego, to niedopuszczalne jest również prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do orzeczenia kolegium. Stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego w tej kwestii jest jednolite i w pełni aprobowane przez tutejszy Sąd (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 367/11 i z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05). W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12 Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśnił, że punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej.(...) Podkreślić również należy, że – po myśli art. 79 ust. 9 u.g.n. – orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Poza tym zauważyć wypada, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych a w tym przypadku uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Podkreślenia wymaga też, że wspomniane wyżej przepisy ustawy gruntowej zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy. W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. twierdzić, że przewidziane w nim rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym, szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jako (cyt.): "...m. in." Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie, wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić, o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne). Lepszym wydaje się więc określenie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób bronić poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku i powołanych w nim głosach doktryny oraz w piśmie procesowym uczestnika postępowania, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Skoro bowiem, uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub – na zasadzie art. 144 k.p.a. – zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem, to przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II. Postępowanie kodeksu postępowania administracyjnego, zbędne było przez ustawodawcę zaznaczanie, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych. Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, iż wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Taką sytuacje przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jednak takiego, szczególnego przepisu nie zawierają. Ponadto, co jest istotne, tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych jak nieprawomocnych. Wniesienie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy. Podzielając wobec tego w pełni argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stoi na stanowisku, iż niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności w stosunku do orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o oddaleniu wniosku strony skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona. Wniesienie przez A Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosku w tym przedmiocie prawidłowo skutkowało odmową jego uwzględnienia i wydaniem postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ w tej sprawie postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Na marginesie dodać wypada, że z akt sprawy wynika, iż Spółka wniosła sprzeciw do sądu powszechnego i aktualnie sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym dla Ł. W. Obawy strony skarżącej, co do niekorzystnego rezultatu złożonego przez nią wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu, jak trafnie argumentowało Kolegium, nie mogą natomiast automatycznie skutkować otwarciem drogi postępowania administracyjnego wobec orzeczenia Kolegium w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Kolegium jest zgodne z prawem i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, zwłaszcza na podstawie zarzutów podniesionych w skardze. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. B.A.