I SA/Wa 2422/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 maja 2020 r. nr KOX 1733/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczeniem z 26 maja 2020 r. nr KOX 1733/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ"), po rozpoznaniu wniosku D. J., umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Pismem z 16 listopada 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział D. J. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] - działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], związanej z lokalem nr [...] i jednocześnie zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Pismem z 14 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) użytkownik wieczysty złożył wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione. Orzeczeniem z 26 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Kolegium podniosło, że wprawdzie art. 21 ust. 1 ww. ustawy nakazywał prowadzenie postępowań w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczętych i niezakończonych przed dniem przekształcenia, (...) nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Jednakże, 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się (art. 4 ust. 2). Zdaniem Kolegium, w tym stanie rzeczy z woli ustawodawcy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. (co nastąpiło 13 lutego 2019 r.) podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 k.p.a., poprzez wskazanie przez organ błędnego pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie Miastu wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, a także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nieprawidłowo pouczył skarżącego o środku odwoławczym, tj. sprzeciwie zamiast skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, Miasto wskazało na błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. poprzez umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Kolegium powołało się bowiem jedynie na przesłankę, że wypowiedzenie z 16 listopada 2018 r. dowodzi, że postępowanie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 13 lutego 2019 r. Dało to organowi podstawę do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział jednak dwie przesłanki warunkujące umorzenie postępowania aktualizacyjnego. Pierwszą z nich jest wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. i niezakończenie go przed 1 stycznia 2019 r. Drugą natomiast brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości w cenzusie czasowym określonym przez ustawodawcę. Zdaniem Miasta, w przedmiotowej sprawie pierwsza przesłanka została spełniona, gdyż postępowanie zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. Kolegium zaniechało jednak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie ustaliło bowiem czy w postępowaniu aktualizacyjnym, wszczętym po 5 października 2018 r., wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Organ ustalił jedynie, że wypowiedzenie wysokości opłaty nastąpiło w ustawowym terminie w odniesieniu do udziału w części nieruchomości związanej z własnością lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] - działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W ocenie skarżącego, nieustalenie czy spełniona została również druga przesłanka określona ustawą z 31 stycznia 2019 r., to jest czy wypowiedzenia zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że niniejsza sprawa nie podlega kontroli sądów administracyjnych, na poparcie czego organ przywołał postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1981/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności, wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o jej odrzucenie, Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Sąd administracyjny jest właściwy do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Kwestionowane orzeczenie o umorzeniu postępowania zostało wydane na podstawie art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej zwana "ustawą zmieniającą" lub "ustawą z 31 stycznia 2019 r."), a nie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie to nie rozstrzyga więc sprawy wymiaru opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste co do istoty (gdzie w przypadku skutecznego wniesienia sprzeciwu właściwy jest sąd powszechny), lecz jedynie znosi prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W konsekwencji, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, przedmiotowe orzeczenie jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2022 r., I OSK 1395/22, Lex nr 3501282, 12 maja 2022 r. I OSK 1626/21, Lex nr 3347897 i 28 marca 2022 r., I OSK 164/22, Lex nr 3329950). Przechodząc do kwestii merytorycznych podnieść trzeba, że postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem zostało zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości D. J. z [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadniona. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Kolegium nie dostrzegło jednak istotnej okoliczności (choć wskazano na nią w piśmie z 24 czerwca 2019 r. przekazującym podanie), że pismem z 28 lutego 2019 r. (data wpływu do organu) użytkownik wieczysty cofnął wniosek z 14 grudnia 2018 r. Wyjaśnić trzeba, że zainicjowane wnioskiem użytkownika wieczystego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega w dwóch etapach. Pierwszy z nich prowadzony jest przed samorządowym kolegium odwoławczym. Natomiast drugi etap, jeśli do niego dojdzie, przebiega przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego. Przy tym to w każdym jego stadium przedmiotowe postępowanie dotyczy sprawy cywilnej (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r., I OSK 2894/13, Lex nr 1796891). Jak wskazano wyżej, pierwszą fazę postępowania inicjuje złożony przez użytkownika wieczystego wniosek kwestionujący aktualizację opłaty rocznej (art. 78 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przy tym, zgodnie z art. 79 ust. 7 ww. ustawy, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Z powyższego wynika, że w przypadku postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym ustawodawca posiłkuje się odpowiednim stosowaniem przepisów k.p.a., co nie zmienia cywilnoprawnego charakteru spraw dotyczących aktualizacji opłat rocznych. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. W niniejszej sprawie użytkownik wieczysty złożył wyraźne oświadczenie o cofnięciu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Cofnięcie podania przez stronę powoduje zaś, że przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego. Przestaje bowiem istnieć żądanie uprawnionego podmiotu. Organ pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałaby sytuacja, w której dalsze prowadzenie postępowania przez organ byłoby działaniem z urzędu. Takiego działania organu w postępowania wnioskowym (a taki charakter ma przedmiotowe postępowanie) wyraźnie natomiast zakazuje art. 61 § 2 k.p.a. W tej sytuacji uznać trzeba, że cofnięcie przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie spowodowało powstanie obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania aktualizacyjnego. Kolegium powyższej okoliczności nie dostrzegło i uznało, że wobec materialnoprawnej regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2019 r. spór co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste stał się bezprzedmiotowy. W konsekwencji organ umorzył postępowanie aktualizacyjne na podstawie art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Działanie to, z przyczyn wskazanych powyżej, nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wobec bowiem cofnięcia wniosku przez stronę, a w konsekwencji zaistnienia obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ, mając na uwadze wykładnię prawa przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.