I OSK 1486/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 420/23 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.PS/41/38/23 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego wraz z opłatą składki na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z 23 lutego 2023 r. nr MOPS/DŚ/KM/4051/15963-001712/2023. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 marca 2024 r. IV SA/Wr 420/23, oddalił skargę D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (SKO) z 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.PS/41/38/23 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego wraz z opłatą składki na ubezpieczenie zdrowotne. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Jelenia Góra decyzją z 23 lutego 2023 r. odmówił D. Ś. przyznania prawa do zasiłku stałego wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne argumentując, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest przebywanie wnioskodawcy w Szpitalu Klinicznym im. J[...] w K. na podstawie postanowienie Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze o zastosowaniu środka zabezpieczającego. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym SKO wskazało, że z treści wniosku i załączonej dokumentacji wynika, że skarżący przebywa w Szpitalu Klinicznym im. J[...] w K., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, poza pomocą rzeczową od rodziców nie ma własnych dochodów, co potwierdził także wywiad środowiskowy z 24 stycznia 2023 r. W sprawie nie jest także sporne, że skarżący na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze z 12 maja 2022 r. II K 1132/2, utrzymanego postanowieniem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z 26 lipca 2022 r. VI Kz 251/22, po umorzeniu postępowania karnego został objęty środkiem zabezpieczającym w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Postanowieniem z 5 września 2022 r. II Ko 2352/22 Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze wskazał Szpital Kliniczny im. J[...] w K. jako miejsce realizacji zastosowanego środka zabezpieczającego, gdzie skarżący przebywa od 9 września 2022 r. Odnosząc się do tych faktów organ odwoławczy stwierdził, że skarżący, co do zasady spełnia przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (u.p.s.). Dalej organ przedstawił cele świadczeń z pomocy społecznej, wskazując na art. 13 u.p.s., który wyłącza osoby odbywające karę pozbawienia wolności z prawa do świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie organu sytuacja skarżącego wobec którego zastosowano środek zabezpieczający w postaci przymusowego umieszczenia w szpitalu psychiatrycznym jest tożsama z odbywaniem kary pozbawienia wolności i dlatego nie ma on prawa do zasiłku stałego z pomocy społecznej, gdyż nie są spełnione cele wynikające z ustawy. Skarżący ma bowiem zapewnione ze strony Państwa utrzymanie. Dalej wskazał, że sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący nie jest do końca wyjaśniona, brak bowiem odpowiednich regulacji prawnych w tym zakresie jednakże pobyt w szpitalu ma charakter przymusowy z czym wiążą się świadczenia z zakresu opieki zdrowotnej. Tym samym skarżący ma zapewnione usługi towarzyszące np. wyżywienia i zakwaterowanie, co wynika z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pośród tych świadczeń winny się znaleźć także świadczenia zapewniające utrzymanie higieny osobistej i odzieży. Z prawem do zasiłku powiązany jest obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, brak prawa do świadczeń wyklucza obowiązek uiszczania składek zdrowotnych. Powyższą decyzję zaskarżył D. Ś. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z 7 marca 2024 r. IV SA/Wr 420/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd I instancji dokonał analizy porównawczej pomiędzy sytuacją osoby pozbawionej wolności, a sytuacją skarżącego, przebywającego w zakładzie psychiatrycznym, przy uwzględnieniu różnic wynikających z prawnych aspektów sytuacji w jakiej znajduje się osoba pozbawiona wolności, a w jakiej skarżący, który takiej kary nie odbywa, a jedynie jest poddany środkowi zabezpieczającemu. W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy dowiódł wystarczająco tego, że skarżący podczas pobytu w Szpitalu Klinicznym im. J[...] w K. ma zapewnione potrzeby bytowe (schronienie, wyżywienie, opiekę), a zatem sytuacja skarżącego rozpatrywana przez pryzmat zaspokajania jego podstawowych potrzeb życiowych przez Państwo (czyli ze środków publicznych), jest porównywalna do tej, w jakiej znajduje się osoba odbywająca karę pozbawienia wolności. Ze znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego wprost wynika, że skarżący nie ponosi kosztów utrzymania oraz leczenia. Co ważne, sam skarżący przyznał w skardze, że ma on zapewnione podstawowe potrzeby, a jedynie nie ma środków na swoje indywidualne potrzeby. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że strona pozostaje na całkowitym utrzymaniu ze środków pochodzących z budżetu państwa, ma zapewnione podstawowe potrzeby bytowe, tj. schronienie, wyżywienie, opiekę. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, można zastosować art. 13 ust. 1 u.p.s. wobec skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D.Ś. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy sytuacja skarżącego jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności ze względu na pominięcie okoliczności określonych w wywiadzie środowiskowym, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu świadczeń z tytułu pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego wraz z opłatą składki na ubezpieczenie zdrowotne. 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez: a. jego niewłaściwe zastosowanie względem skarżącego objętego środkiem zabezpieczającym w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym i nieodbywającego kary pozbawienia wolności pomimo tego, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że dotyczy on wyłącznie osób odbywających karę pozbawienia wolności, b. jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sytuacja osoby przebywającej w zamkniętym zakładzie tytułem środka zabezpieczającego jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności w zamkniętym zakładzie karnym, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu świadczeń z tytułu pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego wraz z opłatą składki na ubezpieczenie zdrowotne. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również rozprawy. Ponadto, wniósł przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu radcy prawnego P. R. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie oświadczono, że koszty nie zostały zapłacone w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; p.p.s.a.). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Istota niniejszego postępowania wymaga, żeby odnieść się najpierw do zarzutów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, który przyjął, że sytuacja osoby pozbawionej wolności i sytuacja skarżącego, przebywającego w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego, jest tożsama, wobec czego art. 13 ust. 1 u.p.s. w drodze analogii będzie miał zastosowanie w niniejszym postępowaniu. W pierwszej kolejności należy wskazać na zasadę legalizmu działania organów administracji publicznej. Doniosłość tej zasady i jej znaczenie dla funkcjonowania państwa prawa uzyskały potwierdzenie w ustawie zasadniczej - Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak podkreśla się w doktrynie, "legalizmem działania organów władzy publicznej nazywamy stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (...). Stan taki ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu: 1) do podjęcia działania w danej kwestii; 2) do zajęcia się sprawą w danej formie; 3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej (...)" - komentarz do art. 7 Konstytucji w: L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r. i powołana tamże literatura. Działanie na podstawie i w granicach prawa jest więc prawnym obowiązkiem każdego organu władzy publicznej, a konstytucyjna zasada legalizmu znalazła odzwierciedlenie także w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zakłada się przy tym, że tylko takie działanie organów władzy publicznej może budować zaufanie obywateli do tej władzy, a jednocześnie obowiązek działania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych jest równoległym obowiązkiem organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.). Prawidłowe rozumienie zasady legalizmu wymaga uwzględnienia kilku różnych elementów dotyczących: metod rozumowania prawniczego i metod działania podmiotu prawa, wartości które są realizowane oraz formalnych warunków działania podmiotu stosującego prawo, a także skutków realizacji zachowań regulowanych przez prawo. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, dopuścili możliwość zastosowania w tej sprawie art. 13 ust. 1 u.p.s. w drodze analogii, mimo że przepis ten stanowi, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej W doktrynie problem dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Także ci nieliczni autorzy, którzy dopuszczają analogię jako metodę wykładni w prawie administracyjnym (E. Smoktunowicz: Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970), jej zastosowanie zawężają do przepisów obojętnych z punktu widzenia praw i obowiązków jednostki. Przepisy prawa administracyjnego to zasady ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia, jako metoda wykładni mającej służyć tworzeniu nieprzewidzianych prawem unormowań wpływających na prawa jednostki (...), jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy nie mogą stanowić podstawy do oceny stosowania prawa. Jeżeli chodzi natomiast o analogię na korzyść strony w prawie materialnym (tj. w odniesieniu do regulacji przyznających uprawnienia), to w tej kwestii nie ma takiej zgodności poglądów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. np. A. Wiktorowska, Istota i znaczenie (funkcje) zasad postępowania sądowoadministracyjnego, Studia Prawa Publicznego 2016, nr 2, s. 43-44; M. Kosiarski, Zakres stosowania analogii legis w prawie administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 53; E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 59 i n.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 października 1995 r. VI SA 14/95, ONSA 1995 nr 4, poz. 156; wyrok NSA z 19 marca 2008 r. II GSK 427/07; wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r. I OSK 559/08; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. II OSK 2088/15). Podnosi się w szczególności, że "Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Stanowisko takie NSA prezentował już od początku swojej działalności. Przykładowo, w wyroku z 19.10.1983 r. [II SA 1198-1202] NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" [ONSA 1983/2/90], zaś w wyroku z 3.5.1985 r. [II SA 112/85] NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" [ONSA 1985/1/27]. Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27.2.2013 r. [VI SA/Wa 2152/12], w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (zob. G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13). Działanie powyższych zasad ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem jedynie w ustawie można normować prawa i obowiązki obywateli i upoważniać organy do przymusowego egzekwowania tych obowiązków. Po pierwsze, niedopuszczalne było wywodzenie na zasadzie analogii, że przywołane w art. 13 ust. 1 u.p.s. osoby odbywające karę pozbawienia wolności, są w tej samej sytuacji, co osoby wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Odwołując się do wykładni językowej art. 13 ust. 1 u.p.s. wskazać należy, że przepis ten nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżący nie został skazany na karę pozbawienia wolności, co by wykluczyło możliwość ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Przy czym należało także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r. poz. 706 t.j.), osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie (art. 109-111 k.k.w.). Dzięki takim świadczeniom osoby te zwolnione są z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, a zatem nie ma przesłanek udzielania im dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej (zob. I. Sierpowska: Pomoc społeczna. Komentarz, Lex 2017, teza 1 komentarza do art. 13; E. Frankiewicz, J. Wyporska: Prawo osób pozbawionych wolności lub tymczasowo aresztowanych do świadczeń pomocy społecznej, Casus z 2003 r., nr 27, s. 38). Tymczasem skarżący akcentował, że nie można zestawiać jego sytuacji z osobą pozbawioną wolności także w tym zakresie, że w ramach przysługujących mu świadczeń, nie ma dostępu do środków higienicznych, środków czystości, odzieży i ręczników. Zgodnie z art. 10 ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 917), osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu psychiatrycznym przysługują bez pobierania od nich opłat, produkty lecznicze, wyroby medyczne, wyposażenie wyrobów medycznych oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Z oświadczenia szpitala, w którym przebywa skarżący kasacyjnie wynika, że świadczenia na jego rzecz nie obejmują środków czystości, higieny, odzieży i innych, niezbędnych przy długotrwałym pobycie w szpitalu. Powyższe prowadzi do wniosku, że należy rozróżnić sytuację osób, wobec których zastosowano karę pozbawienia wolności, od tych, do których zastosowano środki zabezpieczające. Bezsprzecznie sytuacja ww. grup osób nie jest analogiczna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji nieprawidłowo dopuścił możliwość zastosowania w tej sprawie analogii z art. 13 ust. 1 u.p.s. W konsekwencji zasadności zarzutu materialnoprawnego zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy sytuacja skarżącego jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności ze względu na pominięcie okoliczności określonych w wywiadzie środowiskowym. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające uwzględnią wskazania i oceną prawną NSA wyrażone w przedmiotowym wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi natomiast na wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jego adresatem, albowiem w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z tego też względu, wniosek pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.