VII SA/Wa 2475/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Aneta Żak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. Oddział w S. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. na rzecz Z. Oddział w S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. znak: DKN.452.8.2023, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych (dalej: NDAP) na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej: k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] (dalej: ZUS) postępowania w sprawie wydania w trybie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164), dalej: u.n.z.a., decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej Przedsiębiorstwa Zagranicznego [...] funkcjonującego również jako [...] na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 12 lipca 2023 r. ZUS wystąpił do NDAP o wydanie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej Przedsiębiorstwa Zagranicznego [...]z siedzibą w [...], wpisanego do rejestru przedsiębiorstw zagranicznych pod numerem 8 (dalej: Przedsiębiorstwo), na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dokumentacja Przedsiębiorstwa została odnaleziona w pomieszczeniach piwnicznych budynku Inspektoratu ZUS w [...]. Okoliczności, w jakich dokumentacja ta pojawiła się w Inspektoracie ZUS, są nieznane. Jak wskazano we wniosku, przedmiotowa dokumentacja przechowywana jest w nieodpowiednich warunkach, brak jest również podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Z załączonego do wniosku pisma Sądu Rejonowego [...]w [...] XIII Wydział Gospodarczy wynika, że Przedsiębiorstwo zostało uznane za wykreślone z rejestru zgodnie z art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 Nr 121, poz. 770), dalej: p.w.k.r.s. Uzasadniając wydanie zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, NDAP wyjaśnił, że rozstrzygnięcie to wynika z wniesienia żądania przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wyjaśnił, że nie doszukał się przepisu prawa, na podstawie którego wnioskodawca może skutecznie żądać wszczęcia wskazanego postępowania. Zdaniem organu, ZUS posiada w sprawie interes faktyczny polegający na przekazaniu dokumentacji osobowej i płacowej archiwum państwowemu na dalsze przechowywanie, natomiast nie wykazał interesu prawnego, a więc takiego, którego źródłem jest konkretny przepis prawa, który przyznaje określonemu podmiotowi uprawnienia do działania w danym postępowaniu. Skargę na ww. postanowienie NDAP z 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., wniósł ZUS, zarzucając wydanie go z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy; 2) art. 1, art. 2, art. 21 ust. 1 pkt 4 i 8 oraz art. 51z ust. 1 u.n.z.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do złożenia dokumentacji osobowo-płacowej Przedsiębiorstwa we wskazanym archiwum państwowym. W związku z powyżej wskazanymi naruszeniami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu koszów postępowania. W uzasadnieniu skargi ZUS podniósł, że Przedsiębiorstwo zostało wykreślone z rejestru KRS z dniem 1 stycznia 2016 r. i przed tym zdarzeniem nie zawarło umowy o przechowanie dokumentacji osobowo-płacowej. Zdaniem skarżącej, uznać należy, że ZUS jako podmiot posiadający dokumentację ma roszczenie do NDAP o wydanie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji pracowniczej na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym niezależnie od okoliczności dotyczących sposobu znalezienia się tej dokumentacji we władaniu ZUS. Okoliczności znalezienia się w posiadaniu dokumentacji pracodawcy wykreślonego z KRS nie są przesłanką zastosowania art. 51z u.n.z.a. Adresatem normy zamieszczonej w ww. przepisie jest każda osoba, w której władaniu znajduje się dokumentacja w warunkach grożących jej zniszczeniem bądź uszkodzeniem, bez względu na okoliczności, w których osoba ta weszła w posiadanie przedmiotowej dokumentacji. ZUS podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie reprezentuje wyłącznie własnego interesu faktycznego. Zabezpieczenie przed zniszczeniem znajdującej się we władaniu ZUS dokumentacji leży nie tylko w interesie skarżącej, ale i w słusznym interesie osób, których dokumentacja ta dotyczy. W odpowiedzi na skargę NDAP podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że przepis art. 51z ust. 1 u.n.z.a. oparto na konstrukcji uznania administracyjnego, zatem nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do wydania decyzji, ocena konieczności nakazania takich działań należy do organu administracji. Wyjaśnił, że dokumentacja osobowa i płacowa pracodawców ma określony czas przechowywania, po którym podlega niszczeniu. Okres przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców określa ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, art. 125a ust. 4 i 4a) oraz ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, art. 94 ust. 9b). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd postanowienia NDAP z 24 sierpnia 2023 r., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do NDAP z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 51z u.n.z.a., uzasadniając je odnalezieniem dokumentacji osobowej i płacowej Przedsiębiorstwa, które zostało wykreślone z rejestru zgodnie z art. 9 ust. 2a p.w.k.r.s. W odniesieniu do podstawy prawnej zgłoszonego przez ZUS wniosku przypomnieć należy, że zgodnie z art. 51z ust. 1 u.n.z.a., NDAP może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.n.z.a., przed wydaniem decyzji NDAP dokonuje oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, zgodnie z którym skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w trybie art. 51z u.n.z.a. O zasadności poglądu, na którym zdecydował się oprzeć NDAP w niniejszej sprawie, nie może świadczyć ani podnoszona przez organ okoliczność, zgodnie z którą decyzja wskazana w art. 51z u.n.z.a. wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, ani fakt, że dokumentacja osobowa i płacowa pracodawców ma określony czas przechowywania i nie wchodząc do narodowego zasobu archiwalnego, nie stanowi co do zasady materiałów archiwalnych. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 51a ust. 1 u.n.z.a. przechowywanie dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania (a więc takiej, której dotyczy wniosek ZUS) dokonywane jest, co do zasady, w ramach działalności gospodarczej wykonywanej przez przedsiębiorcę będącego osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 51a ust. 1 w zw. z ust. 3 u.n.z.a.), wymagającej uzyskania wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. Z przepisów rozdziału 4a u.n.z.a. wynika, że działalność w zakresie przechowywanie dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania jest działalnością regulowaną, w związku z czym jedynymi podmiotami umocowanymi prawnie do jej posiadania, a w konsekwencji do dysponowania nią, jest przedsiębiorca wpisany do rejestru określonego w art. 51b u.n.z.a., którego organem prowadzącym jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem, ewentualnie archiwa państwowe lub Stowarzyszenie Archiwistów Polskich (art. 51a ust. 2 u.n.z.a.). Do wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przechowania, z wyłączeniem art. 844 § 2 (art. 51l u.n.z.a.), zaś przedsiębiorca wykonuje działalność na podstawie regulaminu świadczenia usług, określającego m.in. zasady przyjmowania dokumentacji na przechowanie, jej ewidencjonowania i przechowywania, a także ogólne zasady zabezpieczenia dokumentacji przed osobami nieuprawnionymi (art. 51k u.n.z.a.). Nie budzi wątpliwości, że na żądanie osoby, której dokumentacja dotyczy, wskazany przedsiębiorca jest zobowiązany przekazać kopie lub odpisy tej dokumentacji drogą pocztową lub w inny wskazany przez żądającego sposób, pod wskazany przez niego adres, powiększając kwotę należności za usługę o poniesione koszty tego przekazania, albo zapewnić żądającemu wgląd w dotyczącą go dokumentację w miejscu znajdującym się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na gruncie przepisów u.n.z.a. nie jest sporne również to, że ustawodawca, mając na uwadze szczególny przedmiot regulacji, zdecydował się szczegółowo określić sposób postępowania z dokumentacją w przypadku postawienia przedsiębiorcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości, przewidując w art. 51p u.n.z.a., że w takiej sytuacji, odpowiednio, likwidator lub syndyk masy upadłości zobowiązani są wskazać przechowawcę, któremu dokumentacja zostanie przekazana do dalszego przechowywania, zapewniając na ten cel środki finansowe na okres, jaki pozostał do wygaśnięcia umów przechowania tej dokumentacji zawartych przez przedsiębiorcę. W braku takiego wskazania przechowawcę wyznacza sąd rejestrowy, po zapewnieniu przez likwidatora lub syndyka masy upadłości środków finansowych. W przypadku stwierdzenia przez sąd rejestrowy, na wniosek likwidatora lub syndyka masy upadłości, niemożności zapewnienia środków na koszty dalszego przechowywania, dokumentację przejmuje podmiot nadzorujący jednostkę organizacyjną, do której dokumentacja należała, a w razie braku takiego podmiotu - archiwum państwowe właściwe miejscowo lub wskazane przez NDAP. Powyższe zasady potwierdzają przyznanie szczególnej ochrony dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, której powierzenie uprawnionym podmiotom zajmującym się tą działalnością zawodowo, ma w założeniu zapewniać jej prawidłowe zabezpieczenie i możliwość udostępnienia osobom, której dokumentacja ta dotyczy. Zgodnie z art. 9 ust. 2a p.w.k.r.s., podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. W myśl z kolei art. 9 ust. 2b p.w.k.r.s., z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Przywołana regulacja wskazuje, że właścicielem mienia podmiotu zlikwidowanego w trybie art. 9 ust. 2a p.w.k.r.s. pozostaje Skarb Państwa, wobec czego w kontrolowanej sprawie, mając na uwadze sytuację prawną zlikwidowanego na mocy dyspozycji art. 9 ust. 2a p.w.k.r.s. Przedsiębiorstwa, nie mógł ulegać wątpliwości brak podmiotów, którym mogłaby zostać przekazana sporna dokumentacja osobowa i płacowa w związku z ich prawnym zobowiązaniem do jej (dalszego) przechowywania po dacie wykreślenia Przedsiębiorstwa w znaczeniu, jakie tejże przesłance nadaje art. 51z ust. 1 u.n.z.a. Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepisy u.n.z.a. stoją na przeszkodzie temu, by ZUS mógł zgodnie z tymi przepisami przechowywać dokumentację objętą złożonym wnioskiem, a tym bardziej mógł być traktowany jako podmiot, na którym ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia przechowywanej dokumentacji, by służyła ona celom jej wytworzenia, z czym wiąże się wymaganie jej ewidencjonowania, opracowania i udostępniania wszystkim zainteresowanym. Skoro tak, to stan znalezienia się ZUS w posiadaniu dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego, jednoznacznie świadczy o posiadaniu przez wnioskodawcę interesu w żądaniu, by NDAP uregulował jej status w ramach przysługującej mu kompetencji do wydania decyzji nakazującej złożenie tejże dokumentacji na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym postanowieniu, interes ten nie ma wymiaru wyłącznie faktycznego, przypisać mu bowiem należy charakter prawny (art. 28 k.p.a.), uwzględniając, że zgłoszone przez skarżącą żądanie jest nakierowane na doprowadzenie mocą decyzji NDAP do przywrócenia stanu zgodnego z przepisami u.n.z.a. w zakresie, w jakim przepisy te wiążąco określają zasady przechowywania dokumentacji pracowniczej. Podmiot, na którym nie ciąży obowiązek przechowywania takiej dokumentacji, a w konsekwencji nie jest on zobowiązany do ponoszenia ciężaru finansowego i organizacyjnego, jaki z tym działaniem się wiąże, ma interes prawny, którego źródłem są przywołane wyżej przepisy rozdziału 4a i 4b u.n.z.a., do żądania właściwego zabezpieczenia tejże dokumentacji przez NDAP. Podkreślenia wymaga, że określenie źródła interesu prawnego nie zawsze jest możliwe poprzez wskazanie konkretnego przepisu, który uznać należy za podstawę prawną jego wyprowadzenia, często zdarza się bowiem, iż rekonstrukcja podstaw interesu prawnego powinna uwzględniać potrzebę posługiwania się wykładnią systemową określonej regulacji prawnej i wynikającą z niej aksjologią (zob. Z. Kmieciak, J. Wegner [w:] M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 28, uwaga 3). Nie ma podstaw, zdaniem Sądu, by zakres zastosowania art. 51z ust. 1 u.n.z.a. był poddawany wykładni opierającej się na założeniu, że podmiot, który wszedł bez podstawy prawnej w posiadanie dokumentacji pracowniczej, pozbawiony jest legitymacji umożliwiającej mu doprowadzenie do jej przekazania (wydania) w trybie określonym tym przepisem na mocy decyzji wydanej przez NDAP. Cel regulacji określonej w art. 51h ust. 2 i art. 51z ust. 1 u.n.z.a. odnosić należy do sprawowania przez NDAP ogólnej pieczy nad dokumentacją płacowo-kadrową, wobec czego przyznane temu organowi instrumenty, które pozwalają to zadanie realizować, powinny być wykorzystywane do eliminacji sytuacji mogących prowadzić do zagrożenia utratą tych materiałów. Kwestia ta została dostrzeżona również w piśmiennictwie, w którym krytycznie wypowiedziano się odnośnie do wykładni art. 51z ust. 1 u.n.z.a., jaka została przyjęta w praktyce działania NDAP (zob. E. Jasiurska-Kluczek, P. Borkowski, System przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, Kontrola Państwowa 2018, nr 2, s. 40). Kierując się powyższymi względami, prowadzącymi do uznania, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziły warunki do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 51z ust. 1 u.n.z.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.