II SA/Rz 51/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na uchwałę Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 29 stycznia 2024 r. nr LXVIII/569/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu (dalej: "Prokurator") jest uchwała Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim (dalej: "Rada" lub "Organ") z dnia 29 stycznia 2024 r. nr LXVIII/569/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 233 ze zm., dalej: "u.o.s.p.") poprzez ustalenie mocą § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta i gminy Baranów Sandomierski, podczas gdy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. uprawnia Radę Gminy do ustalenia stawki ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej lub ćwiczeniu; w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2) art. 40 ust. 1 u.s.g .w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta i gminy Baranów Sandomierski za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej "za każdą rozpoczęta godzinę", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia Radę Miejską w Baranowie Sandomierskim do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej; 3) art. 40 ust. 1 u.s.g .w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Miasta i Gminy Baranów Sandomierski za udział w szkoleniu lub ćwiczeniach organizowanych przez Gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia Radę Miejską w Baranowie Sandomierskim do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. W oparciu o powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania sądowego, uznając skargę za zasadną w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.;– dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga Prokuratora została wniesiona przeciw uchwale Rady Gminy w Baranowie Sandomierskim w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Baranów Sandomierski. Zatem przyjdzie wyjaśnić, iż tak określony przedmiot skargi Prokuratora jest aktem prawa miejscowego, stąd nie dotyczą kontroli Sądu ograniczenia czasowe związane z datą wejścia w życie tego aktu, limitujące sposób uwzględnienia skargi – art. 94 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 1 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Sz 774/22, LEX nr 3449883). Sąd po przeanalizowaniu argumentów skargi i wyrażonej przez Organ Gminy w odpowiedzi na skargę opinii, zobowiązany był podzielić stanowisko skarżącego Prokuratora na temat nielegalności zaskarżonego aktu. Wniosek Organu o umorzenie postępowania jako niezasadny nie został przez WSA uwzględniony. Otóż po pierwsze, Rada nie przedstawiła Sądowi uchwały o stwierdzeniu nieważności uchwały poddanej kontroli WSA. Taką uchwałą nie jest bowiem uchwała z dnia 30 grudnia 2024 r. nr XI/83/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu i ćwiczeniu. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Podobnie nie można cech aktu uwzględniającego w całości skargę nadać uchwale z dnia 30 grudnia 2024 r. nr XI/84/24, w sprawie przekazania skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie choćby z powodu niewyrażenia w niej oświadczenia woli organu w rozumieniu art. 54 § 3 P.p.s.a. Z regulacji art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że organ tylko wówczas może zastosować ten przepis, gdy uznaje za uzasadnione zarówno wszystkie zarzuty i wnioski skargi, jak i wskazaną w niej argumentację. Inaczej rzecz ujmując organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. winien bezwarunkowo podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Po drugie, WSA zajmuje stanowisko odpowiadające tezie wyroku NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2630/17, LEX nr 2743067. Na gruncie konstytucyjnej zasady praworządności nie można przyjąć, że rada gminy ma kompetencję, aby w trybie autokontroli - na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., uwzględnić skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wypada na wstępie nadmienić, iż w świetle art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, reguluje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent stanowi równoważnik, odpowiednik wkładu wniesionego na rzecz ochrony przeciwpożarowej przez strażaka ratownika OSP w postaci czasu, wysiłku, zdrowia. Uprawnienie to nie jest równoważnikiem utraconego wynagrodzenia, a jest prawem osobistym strażaka i powinien być wypłacany konkretnemu strażakowi OSP. Ekwiwalent jest naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej i nie może być rozliczany w systemie minutowym (zob. D. P. Kała [w:] Ochotnicze straże pożarne. Komentarz, Warszawa 2023, art. 15). Według Skarżącego § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim o ustaleniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków OSP za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej za każdą rozpoczętą godzinę narusza art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przepis ten uprawnia Radę Miejską w Baranowie Sandomierskim do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. Podobnie należy według Prokuratora ocenić wypowiedź zawartą w § 1 pkt 2 uchwały, bowiem pominięto w niej konieczny element dotyczący naliczania ekwiwalentu od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu. Zestawienie treści normy ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a więc normy o charakterze lex superiori z przyjętymi przez Radę rozwiązaniami obowiązującymi przy naliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego, czyli normami o charakterze lex inferiori, nie pozostawia wątpliwości co do zasadności twierdzeń Prokuratora podważających legalność działań prawodawczych organu stanowiącego gminy. Jest bowiem prawdą, że ustawodawca przyjął w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wzorzec normatywny precyzujący moment od którego należało osobie uprawnionej naliczać ekwiwalent pieniężny. Jest nim co prawda rozpoczęta godzina, ale co należy dodać, liczona od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Tymczasem uchwała Rady wyraźnie pomija niezbędny element koniecznej wypowiedzi normodawczej w postaci "liczona od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu". Moment rozpoczęcia godziny od zgłoszenia wyjazdu jednostki różni się na poziomie semantycznym z określonym w uchwale Rady momentem naliczania w postaci rozpoczęcia godziny udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniu, szkoleniu ratowniczym. Te różnice nie mogły być obojętne dla sposobu naliczania kwoty ekwiwalentu. Treść art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zawiera wytyczną o charakterze delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W konsekwencji zaniechania prawodawczego, treść wskazanych przepisów uchwały rodzi zasadniczą i jednocześnie uzasadnioną niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach, przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu. Regulacje o charakterze norm prawa miejscowego poświęcone zagadnieniom naliczania ekwiwalentu pieniężnego nie mogą pozostawiać wątpliwości, mogących rzutować na niezgodny z ustawą wynik obliczeń. Z uwagi na dostrzeżoną przez prokuratora niezgodność zakwestionowanych przepisów z wzorcem ustawowym, brak wiernego odwzorowania treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi postać zaniechania prawodawczego, które kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2023 r. o sygn. II SA/Rz 897/23, LEX). WSA działają poza granicami skargi dostrzegł także, iż zapisy uchwały zawarte § 1 pkt 1 i 2 uchwały posługują się sformułowaniem : za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratunkowej oraz za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22 (LEX nr 3606362) zwrócił uwagę, że użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem, iż skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W świetle powyższego stanowiska, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 marca 2025 r., sygn. II SA/Rz 21/25, LEX nr 3855712.). Dlatego także z tej przyczyny należało potwierdzić zarzuty skargi prokuratorskiej o istotnym naruszeniu prawa przez radę gminy przy formułowaniu wyszczególnionych wyżej kluczowych w zastosowaniu elementów uchwały. Nie został jednak przekonująco wykazy zarzut naruszenia art. 40 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Otóż aktualnie obowiązujące unormowania ustawowe wyraźnie przewidują możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego także kandydatom na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. Wyraźną kompetencje normatywną do zaadresowania tego rodzaju świadczenia także do grup osób nie będących strażakami ratownikami zawarto w art. 15 ust. 1a w/w ustawy. Istnienie tej regulacji nie upoważnia zatem do stawiania tezy o tym, że wyłącznie strażacy ratownicy OSP mogą otrzymywać ekwiwalent pieniężny. Może tego rodzaju świadczenie otrzymywać także kandydat na strażaka ratownika OSP, stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Z podanych względów WSA orzekł w wyroku zgodnie z wnioskiem skargi Prokuratora Rejonowego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.