III OSK 1597/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletnich M. W. i H. W. – reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3255/21 w sprawie ze skargi małoletnich M. W. i H. W. – reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 lipca 2021 r., nr 010000/620/25464/2021/CSW w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3255/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletnich M. W. i H. W., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A. W. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 1 lipca 2021 r., nr 010000/620/25464/2021/CSW, wydanej w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. organ odmówił przyznania małoletnim M. i H. W. świadczenia w drodze wyjątku w postaci renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: u.e.r.f.u.s.), a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ ustalił, że na przestrzeni 31 lat życia ojciec dzieci udokumentował tylko 4 lata, 5 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych, a w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentowano jedynie 2 lata, 5 miesięcy i 25 dni ww. okresów. Ponadto, w latach 2011-2018 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez ojca dzieci zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, podczas której nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy ani nie zostały wykazane żadne inne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w celu zapewnienia uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych na przyszłość. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega poprawność zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania przez organ, a istotą sporu w sprawie jest ocena stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą przez pryzmat art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., który statuuje przesłanki możliwości otrzymania świadczenia w drodze wyjątku, a których spełnienie jest wymagane łącznie do pozytywnego rozpoznania wniosku. Po przywołaniu treści wskazanego przepisu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy było istnienie po stronie zmarłego ojca dzieci okoliczności faktycznych potwierdzających istnienie przesłanki braku uprawnień do uzyskania emerytury lub renty, który to brak należało zbadać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia. Sąd podkreślił, że należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Zdrowotnych stanowią odpowiednik składek odprowadzanych przez ubezpieczonego w trakcie życia zawodowego, co oznacza, że świadczenie emerytalne lub rentowe jest wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy poprzez odprowadzanie stosownych składek. Przy tym istotne znaczenie ma fakt czy okres czasu przez jaki osoba podlegała ubezpieczeniu jest adekwatny do jej wieku, gdyż świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ojciec dzieci w ciągu 31 lat życia wypracował jedynie 4 lata i niecałe 6 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych, co oznacza, że okolicznością niewymagającą dowodu jest nieadekwatnie krótki wobec jego wieku okres pozostawania w zatrudnieniu, nawet przyjmując, że okres odprowadzania składek był o 4 miesiące dłuższy, jak oświadczyła skarżąca w treści skargi. W związku z dokonaniem powyższego ustalenia, Sąd pierwszej instancji wskazał na istniejący po stronie skarżącej obowiązek wykazania istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły ojcu małoletnich dzieci wypracowanie stażu pracy stosownego do wieku, gdyż tylko strona mogła dysponować wiedzą na temat tego, czy w życiu uprawnionego istniały szczególne przeszkody, które uniemożliwiały podejmowanie mu zatrudnienia. Jako taką okoliczność skarżąca wskazała chorobę ojca dzieci, co zostało negatywnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż całkowita niezdolność do pracy zmarłego została potwierdzona przez lekarza orzecznika w orzeczeniu z dnia 23 marca 2020 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stwierdzony początek choroby nowotworowej ojca dzieci nie usprawiedliwił długotrwałych przerw w jego zatrudnieniu we wcześniejszych okresach, a okoliczność ta nie może zostać zaliczona jako szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w kontekście powołanego przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s, co uzasadniało również oddalenie wniosków dowodowych wymienionych w skardze jako niezmierzających do wykazania niezdolności męża do pracy we wcześniejszych, długich okresach. Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej córek zmarłego i podkreślił, że przepisy obowiązującego prawa nie uzależniają możliwości pozytywnego rozpoznania sprawy od istnienia wyłącznie tej przesłanki. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem o charakterze odpowiadającym zapomodze społecznej. Z tych wszystkich względów, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ prawidłowo ocenił stan faktyczny i dokonał prawidłowej subsumpcji normy prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, a zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, a to art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie w drodze wyjątku; II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2385 ze zm.) w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie zebrał, a z tego powodu konsekwentnie nie rozpatrzył całego materiału dowodowego dotyczącego sprawy, albowiem nie podjął z urzędu czynności zmierzających do dostatecznego wyjaśnienia przyczyny braku podjęcia przez ojca dzieci skarżącej zatrudnienia, czy i jaką przejawiał aktywność zawodową. Wskazując na ww. zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2385 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub nie-właściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy podkreślić wadliwość skonstruowania tego zarzutu poprzez powołanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a to z uwagi na fakt, iż przepis ten nie został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji na gruncie przedmiotowej sprawy, a co za tym idzie, nie mógł zostać naruszony. Z kolei, powiązana z ww. przepisem regulacja art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach swojej właściwości dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzutem naruszenia powołanego przepisu ustrojowego nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 86 k.p.a. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował ww. przepisów k.p.a., nie są one bowiem adresowane do sądu administracyjnego, a więc nie mógł on ich naruszyć. Przepisy te adresowane są do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji administracyjnych wydawanych przez organ w sprawach o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej precyzuje się, że organ w toku postępowania administracyjnego winien ustalić powody przerw ojca dzieci w zatrudnieniu oraz powody krótkiego stażu pracy, ustalić czy podejmował on jakąkolwiek aktywność (na przykład taką, która nie stanowi tytułu do objęcia ubezpieczeniami społecznymi), a także akcentuje się, że był on osobą, która dopiero wchodziła na rynek pracy w małej miejscowości, bez doświadczenia, wykształcenia i miał na utrzymaniu dwójkę dzieci. Ponadto wskazuje się, że na gruncie niniejszej sprawy okolicznością szczególną jest bardzo młody wiek ojca dzieci, sytuacja rodzinna (dwójka dzieci i młoda żona niemogąca podjąć zatrudnienia), a ponadto przebieg choroby i śmierć. Należy wskazać, że okoliczności te pozostają prawnie irrelewantne na gruncie niniejszego postępowania, bowiem zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie był zdeterminowany przesłankami z art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., co oznacza, że przesłanki te nadawały organowi kierunek, w którym powinno zmierzać postępowanie wyjaśniające. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 83 § 1 u.e.r.f.u.s., przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli wystąpi: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania tego świadczenia zgodnie z ustawą wynika ze szczególnych okoliczności; 2) osoba nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) beneficjent świadczenia nie ma niezbędnych środków utrzymania. Spełnienie wszystkich podanych wymogów pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby uprawnionej, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie mu świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Podkreślić jednak należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację uprawnionego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22). Ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje jak należy rozumieć "szczególne okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przepisy ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji, przyjmuje się, że inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i dr hab. K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6630/21). W realiach niniejszej sprawy skarżąca dopatruje się zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" w wieku ojca dzieci, jego sytuacji majątkowej i rodzinnej, braku doświadczenia zawodowego i wykształcenia, zamieszkiwaniu w niewielkiej miejscowości, a następnie w zdiagnozowanej chorobie i jego śmierci. Podkreślić należy jednak, że ani trudna sytuacja życiowa ani ciężki stan zdrowia nie stanowią wystarczających przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. Wskazywane przez stronę skarżącą problemy dotyczące właściwości osobistych ojca dzieci mogły jedynie ograniczać, ale nie całkowicie wyłączać możliwość podjęcia przezeń zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi i to w czasie przed zaistnieniem problemów zdrowotnych, które ujawniły się na około rok przed jego śmiercią, która miała miejsce dnia 19 marca 2021 r. Co do daty powstania niezdolności do pracy należy zauważyć, że chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4314/21). Tymczasem we wskazanych przez organ i Sąd pierwszej instancji przerwach w pracy (lata 2011-2018) nie była wobec ojca dzieci orzeczona niezdolność do pracy. Jednocześnie skarżąca nie wykazała żadnych innych zdarzeń zewnętrznych niezależnych od jego woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Należy odnotować, że w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego strona nie podnosiła żadnych okoliczności związanych z niemożnością podejmowania zatrudnienia przez ojca dzieci w latach 2011-2018 ani nie wskazywała na żadne czynniki zewnętrzne uniemożliwiające podjęcie w trakcie przerw w wykonywaniu działalności objętych ubezpieczeniem społecznym. Wskazywane przez skarżącą właściwości osobiste ojca dzieci nie mogą uzasadniać pozytywnego załatwienia sprawy, z tych samych względów nie sposób mówić o naruszeniu rygorów gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ orzekający w sprawie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s., a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc zaś pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię powołanego przepisu, organ nie był zobowiązany do dokonywania dalszych ustaleń w ww. zakresach wymienionych w skardze kasacyjnej. Wszystkie okoliczności faktyczne, relewantne z perspektywy hipotezy normy prawnej kształtującej materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, zostały ustalone prawidłowo, co przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. Jedynie na marginesie należy odnotować, że okoliczności wskazujące na sytuację osobistą, zdrowotną i dochodową strony skarżącej nie zostały w toku niniejszej sprawy pominięte. Nie wyczerpywały one jednak okoliczności sprawy, których obowiązek uwzględnienia obciążał organy administracji przy rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.