I SA/Wa 300/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant referent stażysta Kamila Lewikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. nr KOX/4869/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem z 4 lutego 2020 r., nr KOX/4869/Po/19, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ") na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: "u.g.n.") i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku B.G. i J.J. - orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Orzeczenie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismami z 21 listopada 2018 r., Zarząd Dzielnicy [...] wypowiedział użytkownikom wieczystym B.G. i J.J. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], działka ew. nr [...] z obrębu [...] (Kw [...]) i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie 6872,20,70 zł (1% wartości gruntu). Podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego była zmiana wartości nieruchomości ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 21 września 2018 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikom wieczystym w dniu 27 grudnia 2018 r. Pismami z 21 stycznia 2019 r. B.G. i J.J. wniosły o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Powołanym na wstępie orzeczeniem z 4 lutego 2020 r., nr KOX/4869/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 13 lutego 2019 r. Według ust. 1 tego przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy umarza się. Kolegium stwierdziło, że skoro w niniejszej sprawie wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikom wieczystym po dniu 5 października 2018 r., to wobec spełnienia przesłanek wynikających ze znowelizowanych przepisów postępowanie należało umorzyć. Jednocześnie organ pouczył strony o prawie wniesienia od ww. orzeczenia sprzeciwu do sądu powszechnego, wskazując na art. 80 u.g.n. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Pismem z 27 marca 2020 r. Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...] złożył sprzeciw od ww. orzeczenia Kolegium. Sąd Rejonowy [...] w W. postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], odrzucił sprzeciw. Na skutek zażalenia pozwanego Miasta [...] na ww. postanowienie, Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r, sygn. akt [...] – oddalił zażalenie pozwanego wskazując, że rozstrzygnięcie Kolegium jest decyzją administracyjną i służy na nią skarga administracyjna. Pismem z 19 stycznia 2023 r, Miasto [...] (dalej: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Kolegium z 4 lutego 2020 r., nr KOX/4869/Po/19, zarzucając naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem pozwany dokonał skutecznego wypowiedzenia wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej (pozwanym), położonej przy ul. [...] w W., przed dniem stycznia 2019 r.; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3) przepisu art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n. przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Skarżące Miasto w pierwszej kolejności powołało się na art. 58 § 4 p.p.s.a. i wskazało, że sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Dalej stwierdziło, że Kolegium nieprawidłowo zastosowało art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. i całkowicie pominęło wpływ drugiej z przesłanek na toczące się postępowanie i nie brało w ogóle tej okoliczności pod uwagę opierając się jedynie na pierwszej z przesłanek wynikających z art. 4 tj. na przesłance odnoszącej się do daty wszczęcia postępowania. Skarżący oświadczył, że wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], przed dniem 1 stycznia 2019 r., na co przedstawił dowody doręczenia wypowiedzeń wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], tj. B.G. oraz J.J. Dalej Miasto [...] podniosło, że zgodnie z art. 79 ust. zd. pierwsze i drugie u.g.n. kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zatem, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie powinno zapaść orzeczenie o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego będzie przysługiwał sprzeciw do sądu powszechnego. W konsekwencji, Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Kolegium oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane stanowisko w sprawie. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Wskazało, że nie jest kwestią sporną, że wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r., kwestia zaś doręczenia wypowiedzeń wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie została przez [...] udowodniona. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 78 ust. 3 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na właściwym organie. W niniejszej sprawie [...], będąc właścicielem nieruchomości i jednocześnie uprawnionym organem do wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, nie wykazało dowodowo, że skutecznie zostało doręczone wypowiedzenie wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Dalej stwierdziło, że kolegia odwoławcze nie prowadzą postępowań wyjaśniających a opierają się na dowodach przedstawionych przez właściciela nieruchomości z jednej, a użytkownika wieczystego z drugiej strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia, co zostało przesądzone powołanym wyżej rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (jak w niniejszym przypadku), sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym - t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259). Przede wszystkim jednak błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego oraz z uwagi na odrzucenie sprzeciwu przez sąd powszechny, Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Okręgowego w W. Skarga Miasta [...] jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ("ustawa zmieniająca"). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy spełniły się wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania aktualizacyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Spełniona została także przesłanka z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do 13 lutego 2019 r. (do daty wejścia w życie ustawy zmieniającej). D tej daty nie doszło do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania przez Kolegium orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Rację ma Miasto [...], że organ nie ustalił jednak, czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Gdyby bowiem okazało się, że wypowiedzenia te nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości, wysokość opłaty przekształceniowej nie mogłaby zostać ustalona w wysokości wskazanej w wypowiedzeniu, a w wysokości obowiązującej przed 1 stycznia 2019 r. i odpowiadającej wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22 przyjął, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej jest nie tylko wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r., ale także brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. (dniem przekształcenia z mocy prawa dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). NSA zwrócił uwagę, że ustawa przekształceniowa łączy skutek przekształcenia prawa z koniecznością uiszczenia opłaty przekształceniowej, jej wysokość jest określana zgodnie z art. 7 tej ustawy, co do zasady w powiązaniu z wysokością opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Zdaniem NSA konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Ten pogląd został zaaprobowany w postanowieniach NSA z dnia: 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22 i 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21. Co istotne, Kolegium nie kwestionuje skutecznego doręczenia wszystkim współużytkownikom przed 1 stycznia 2019 r. (czemu dało wyraz w odpowiedzi na skargę), twierdzi jednak, że to skarżące Miasto miało obowiązek ciężaru dowodu. Sąd jednak wskazuje, że ocena przesłanek wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej spoczywa na organie, tym samym obowiązkiem Kolegium było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zatem, brak ustalenia przez Kolegium, czy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej zostały doręczone przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości (tym bardziej, że organ dysponował numerem księgi wieczystej) świadczy o tym, iż organ przedwcześnie umorzył postępowanie aktualizacyjne. Ma to o tyle znaczenie, że Miasto [...] do skargi załączyło dwa wypowiedzenia wraz z dowodami ich doręczenia/nadania, tj. pismo z 21 listopada 2018 r., skierowane do B.G. wraz z potwierdzeniem odbioru w dniu 27 grudnia 2019 r. oraz pismo z 21 listopada 2018 r., skierowane do J.J. wraz z potwierdzeniem nadania (awizo - doręczenie na podstawie art. 44 k.p.a.). Tymi dokumentami dysponował także organ w dniu wydania orzeczenia. To zaś wskazuje, że przesłanka braku skutecznego doręczenia wypowiedzenia, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie zaistniała. W konsekwencji czego nie było podstaw do obligatoryjnego umorzenia postępowania. Rację ma więc skarżące Miasto, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 79 ust. zd. pierwsze i drugie u.g.n. Zgodnie z nim kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Zatem w niniejszej sprawie powinno zapaść orzeczenie o oddaleniu wniosku bądź o ustaleniu nowej wysokości opłaty, od którego będzie przysługiwał sprzeciw do sądu powszechnego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało zaskarżone orzeczenie z naruszeniem art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 21 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. oraz art. 79 ust. 3 zdanie pierwsze a także przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając ocenę prawna wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając że umorzenie postępowania aktualizacyjnego możliwe jest tylko wtedy, gdy wypowiedzenia opłaty rocznej nie zostały przed 1 stycznia 2019 r. doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto przy załatwianiu sprawy organ oceni pismo B.G. i J.J. z 9 stycznia 2020 r. znajdujące się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. Na kwotę 680 zł składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).