II OSK 1079/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.D. działającego przez przedstawiciela ustawowego S. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 242/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi R.D. działającego przez przedstawiciela ustawowego S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 242/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę R. D. działającego przez przedstawiciela ustawowego S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd podniósł, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem przed jej wniesieniem nie wyczerpano przysługujących środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Sąd wskazał, powołując się na art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 37 k.p.a., że przed wniesieniem rozpoznawanej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego, skarżący zobowiązany był wnieść ponaglenie na przewlekłość do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, czyli do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody Mazowieckiego. Skarżący w niniejszej sprawie wniósł ponaglenie "w związku z bezczynnością" Wojewody Mazowieckiego, a następnie wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego. Zamiast więc ponaglenia na bezczynność, skarżący winien był wnieść ponaglenie na przewlekłość, bowiem niniejsza skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a nie na bezczynność organu. Środków tych nie można zamiennie czy dowolnie stosować, jak uczynił to skarżący, ponieważ bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ to są dwie różne instytucje prawne. Wniesione pismo z 18 grudnia 2024 r. nie może więc zostać przez Sąd zakwalifikowane jako ponaglenie na przewlekłość, ponieważ skarżący w treści tego pisma wskazuje wprost, że wnosi "ponaglenie w związku z bezczynnością" Wojewody Mazowieckiego, podkreślając w treści pisma, że Wojewoda nie podjął żadnych czynności w sprawie oraz nie wyznaczył terminu jej zakończenia. Zdaniem Sądu, skoro w sprawie tej skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego, to powinien ją był poprzedzić ponagleniem na przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania, wniesienie zaś ponaglenia na bezczynność (zamiast na przewlekłość) skutkuje odrzuceniem skargi, albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Skargą kasacyjną R.D. działający przez przedstawiciela ustawowego S. D. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec odrzucenia skargi z powodu nie wniesienia ponaglenia na przewlekłość Wojewody Mazowieckiego. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wbrew stanowisku Sądu wniesienie ponaglenia, niezależnie czy na bezczynność czy przewlekłość organu, jest warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłość lub bezczynność (art. 53 § 2b p.p.s.a.), a nie warunkiem formalnym podlegającym uzupełnieniu w terminie 7 dni (art. 58 § 1 p.p.s.a.). Podkreślił, że w normie art. 37 k.p.a. mieści się zarówno sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), jak również przypadek, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie złożył ponaglenie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego z powodu nie podjęcia przez niego jakichkolwiek czynności w terminach wskazanych w k.p.a. Już po wniesieniu ponaglenia organ I instancji podjął działania w sprawie wyznaczając jedynie termin jej rozpatrzenia. Wobec tego brak było podstaw do złożenia skargi na bezczynność organu. Natomiast w sprawie zachodziła przewlekłość Wojewody Mazowieckiego z przyczyn określonych w skardze. Wyznaczenie terminu załatwienia sprawy lub kolejne jego przedłużenia przy braku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i podjęcia potencjalnych dalszych czynności wyjaśniających (dowodowych) nie wypełnia kryterium prowadzenia przez organ administracji sprawy administracyjnej. Stąd też równie uprawnionym może być uznanie, iż w sprawie, pomimo wyznaczenia terminu, w dalszym ciągu ma miejsce bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Zatem strona spełniła wymóg dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania jakim było złożenia ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skarżący podniósł, że sąd administracyjny niezależnie od sposobu sformułowania skargi i tego, czy strona domaga się stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości postępowania, ustala, jakiego uchybienia dopuścił się organ. Rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W razie uznania zasadności skargi orzeka o bezczynności lub przewlekłości postępowania zobowiązując organ do załatwienia sprawy w dodatkowym wskazanym terminie. Rozbieżność między oznaczeniem przedmiotu ponaglenia i przedmiotu skargi nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi, jako niespełniającej wymogu określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a. W ocenie skarżącego Sąd będąc konsekwentnym winien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że strona skarżąca wskazała jedynie na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który jest przepisem wynikowym, stanowiącym, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. Powyższa wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże skargi kasacyjnej, gdyż jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co należy uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem instytucji unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a. Słuszne jest wyrażone na tle dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie rozumienia pojęć "bezczynność" i "przewlekłość", że są to dwie różne instytucje prawne, choć zmierzające do jednego celu - załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Bezczynność została zdefiniowana jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.); natomiast przewlekłość zachodzi wtedy gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takim też zakresie stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, co zostało wskazane w treści art. 37 § 1 k.p.a., a także prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy wniesione przez stronę skarżącą pismem z 18 grudnia 2024 r. ponaglenie było skutecznym środkiem zaskarżenia w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, warunkującym dopuszczalność złożonej skargi "na przewlekłość Wojewody Mazowieckiego", w sytuacji gdy z treści ponaglenia wynika, że zostało wniesione "na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. (...) w związku z bezczynnością Wojewody Mazowieckiego". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić, czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika, jaki jest rodzaj pisma. Każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną w jego treści (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 451/22; postanowienie NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OZ 622/21). Ponadto, że jeśli skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia. Jako przejaw nadmiernego formalizmu uznawano odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego. Podkreślano też, że przepisy k.p.a. nie różnicują prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego, przez kogo jest reprezentowana (zob. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2202/20). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że "rozbieżność" między oznaczeniem przedmiotu ponaglenia i przedmiotu skargi, gdy strona przywołała art. 37 § 1 k.p.a., a w normie tej mieści się zarówno sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), jak również przypadek gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), nie może stanowić podstawy uznania skargi za niedopuszczalną. Mimo że strona skarżąca w treści ponaglenia wskazała, że wnoszone jest ono w związku z "bezczynnością", to należy przyjąć, że nie ograniczyła się wyłącznie do tej formy oraz że spełniony został warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wadliwie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała trybu zaskarżenia. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że będąc konsekwentnym Sąd pierwszej instancji winien w stanie faktycznym niniejszej sprawy odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Ani w zarządzeniu z 4 marca 2025 r., ani w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że wezwanie do nadesłania stosownego dokumentu potwierdzającego wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 pkt 2 i § 3 pkt 1 k.p.a., dotyczyło braku formalnego skargi. Stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest nadinterpretacją wystosowanego do niej wezwania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).