II OZ 622/21

Dnia 5 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] spółka z o.o. w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 90/21 o odrzuceniu skargi [...] spółka z o.o. w M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o legalizację samowoli budowlanej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 90/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie odrzucił skargę [...] spółka z o.o. w M. (Spółka) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o legalizację samowoli budowlanej. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pełnomocnik skarżącej Spółki w dniu 12 maja 2021 r. został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie dowodu, że przed jej wniesieniem wyczerpano tryb określony w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) i wniesiono ponaglenie do organu wyższego stopnia – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa). Sąd wojewódzki uznał, że pomimo prawidłowego doręczenia wezwania w dniu 20 maja 2021 r. Spółka nie wykonała jednak należycie wezwania, nie przedstawiając stosownego ponaglenia, a jedynie postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] kwietnia 2021 r. Dalej wskazano, że jak natomiast wynika z akt administracyjnych, pismo Spółki z 25 marca 2021 r., które wpłynęło do organu I instancji nie wskazywało jakiej sprawy dotyczy, wskazując inny znak sprawy niż sprawa dotycząca legalizacji samowoli budowlanej oraz dotyczyło bezczynności MWINB, a nie organu do którego wpłynął wniosek o legalizację samowoli budowlanej, tj. PINB w K. Dlatego rozpoznanie go przez MWINB jako ponaglenia na postępowanie PINB nie jest dla sądu wiążące w tym sensie, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność, nie jest związany kwalifikacją prawną dokonaną przez organ, lecz dokonuje jego własnej kwalifikacji. Sąd pierwszej instancji w tym stanie rzeczy stwierdził, że skoro pełnomocnik strony skarżącej nie wykazał, że wniósł do właściwego organu pismo będące formalnie ponagleniem, tj. na wezwanie sądu nie przedłożył ponaglenia, to uznać należało, iż nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z tych powodów odrzucił skargę na postawie art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa oraz orzekł o zwrocie wpisu. Zażalenie na powyższe złożyła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając w całości postanowienie WSA w Krakowie z 22 czerwca 2021 r. i na podstawie art. 194 § 3 Ppsa zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem strona na wezwanie przedłożyła żądany dowód, oraz na podstawie art. 197 § 2 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca Spółka podnosi, że przedłożone postanowienie nr [...] MWINB z [...] kwietnia 2021 r. jest dowodem na to, iż przed wniesieniem skargi strona wyczerpała tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 § 1 Ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Z kolei przepis art. 53 § 2b Ppsa stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2020 r., I OZ 774/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - CBOSA). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaznaczyć jednak trzeba, że jego złożenie nie jest warunkiem formalnym skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, do którego uzupełnienia strona może zostać wezwana (art. 49 § 1 Ppsa), ale jest warunkiem dopuszczalności tejże skargi. Warunki formalne skargi do sądu, a więc także skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazane są enumeratywnie w art. 46 Ppsa (wymagania formalne dla każdego pisma strony) oraz w art. 57 § 1 Ppsa (dodatkowe wymagania dla pisma będącego skargą). Żaden z tych przepisów nie wskazuje wymogu dołączenia do skargi dowodu wyczerpania środków zaskarżenia. Powyższe pozwala wyprowadzić wniosek, że czym innym są warunki formalne pisma będącego skargą, które o ile nie zostaną spełnione, skarżący winien być w trybie art. 49 § 1 Ppsa wezwany do ich uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – art. 49 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa, a czym innym kwestia dopuszczalności skargi. Przesłanką dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia o których mowa w art. 52 § 1 i 2 Ppsa, a w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b Ppsa). Jeżeli więc okazałoby się, że w aktach administracyjnych przekazanych do sądu brak jest wcześniej skutecznie złożonego do organu ponaglenia, sąd mógłby zażądać od skarżącej wyjaśnień w tej kwestii. W żadnym przypadku nie byłoby to jednak wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi w trybie art. 49 § 1 Ppsa obwarowane rygorem z art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa. Gdyby okazało się, że ponaglenie takie nie zostało przed wniesieniem skargi skutecznie złożone, obowiązkiem sądu byłoby wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, a nie pkt 3 tego przepisu. Wbrew zatem ocenie sądu pierwszej instancji sygnalizowane ewentualne niedopełnienie wskazanego warunku dopuszczalności skargi, stanowi podstawę do jej odrzucenia w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, a zakwestionowanie oceny sądu pierwszej instancji w tym względzie może nastąpić wyłącznie w drodze skargi kasacyjnej, a więc innego środka niż zażalenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w niniejszym postępowaniu skarżąca Spółka nie wykonała należycie wezwania sądu, nie przedstawiając stosownego ponaglenia, a jedynie postanowienie nr [...] MWINB z [...] kwietnia 2021 r., co skutkowało odrzuceniem skargi. Takie działanie sądu pierwszej instancji należy uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem instytucji unormowanej w art. 37 K.p.a. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem ponaglenie z 25 marca 2021 r., o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Wbrew temu, co wywodził sąd pierwszej instancji z analizy tego pisma można wysnuć wniosek, że przedmiotowe pismo jest ponagleniem na bezczynność PINB w [...] i dotyczy tej, a nie innej sprawy. Skarżąca sformułowała w nim swoje wątpliwości co do terminowości rozpoznawania sprawy przez organ stopnia powiatowego. Podkreślić należy, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za jego pośrednictwem, o dalszym biegu pisma, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje jego treść. Mylne oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 27 lutego 1997 r., I PKN 40/96, OSNAP 1998, nr 1, poz. 14 oraz postanowienie NSA z 8 października 2010 r., II FZ 532/10, CBOSA.nsa.gov.pl). W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić czy zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego rodzaju, niż wynikałoby to z jego nazwy. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika jaki jest rodzaj pisma. Każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną jednoznacznie w jego treści (vide: postanowienie NSA z 28 września 2011 r., II OZ 833/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie MWINB prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącej jako ponaglenie na bezczynność PINB w [...] w załatwieniu wniosku z 2 marca 2021 r. o legalizację obiektu budowlanego: ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach [...],[...] obr. 7 [...] przy ul. [...] w K. Zgodnie z powyższym tej oceny nie powinien zmieniać nawet błędnie przywołany przez skarżącą znak sprawy. Stwierdzić należy, że wskazanie znaku sprawy "[...]" zamiast ""[...]" stanowi oczywistą omyłkę pisarską strony skarżącej. Z treści tego pisma – wbrew twierdzeniom sądu pierwszej instancji – można wywieść bowiem, że przedmiotowe ponaglenie dotyczy omawianej sprawy. Zauważyć należy, że organ stopnia wojewódzkiego nie miał wątpliwości jak należy zakwalifikować pismo strony i zdaniem Sądu ta ocena była prawidłowa. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a zatem nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, tym bardziej na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 3 Ppsa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że z mocy art. 199 Ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi, dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego z uwagi na brak ku temu podstawy prawnej.