II SA/Lu 170/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 lutego 2025 r. znak: GN-V.7581.1.2025 w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 4 lutego 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: Spółka lub skarżąca), Wojewoda Lubelski (dalej jako: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin (dalej jako: Prezydent) z 11 grudnia 2024 r. w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Zgodnie z zaświadczeniem z 2 sierpnia 2019 r. wydanym przez Prezydenta, prawo użytkowania wieczystego gruntu, będącego własnością Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...], położona przy ul. K. w L., przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności. Przekształcenie objęło również przysługujący Spółce udział w nieruchomości wynoszący 4715/163261 części. W zaświadczeniu określono wysokość opłaty rocznej z tytułu przekształcenia w kwocie 53,80 zł. Pismem z 17 lipca 2024 r. Prezydent zawiadomił Spółkę o waloryzacji opłaty rocznej, w oparciu o art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2025 r., poz. 6, ze zm.; dalej jako: u.p.p.u.w.). Po waloryzacji opłata od 1 stycznia 2025 r. wynosi 76,22 zł. W odpowiedzi na zawiadomienie Spółka złożyła pismo kwestionujące zastosowaną przez organ metodę waloryzacji, a następnie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie wysokości opłaty w drodze decyzji. Decyzją z 11 grudnia 2024 r. Prezydent ustalił wysokość zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia udziału w prawie użytkowania wyżej opisanego gruntu w prawo własności, w kwocie 76,22 zł, informując, że wysokość rocznej opłaty po waloryzacji obowiązuje od 1 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że waloryzacji dokonał przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego) wyliczonego metodą nawiązań łańcuchowych począwszy od 2019 r. Wskaźnik obliczony w ten sposób (jako iloczyn wskaźników za poszczególne lata) wyniósł 141,68%. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, kwestionując metodę waloryzacji zastosowaną przez organ I instancji. W ocenie Spółki organ powinien dokonać waloryzacji opłaty w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa GUS za ostatni rok. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 4 lutego 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany przez organ I instancji mechanizm waloryzacji jest prawidłowy. Z uwagi na to, że nie został do tej pory ogłoszony przez Prezesa GUS wskaźnik zmian cen nieruchomości, do waloryzacji opłaty należy stosować wskaźniki cen towarów i usług ogłoszone przez Prezesa GUS (art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.; dalej jako u.g.n.; art. 10 ust. 1 u.p.p.u.w.). Odwołując się do stanowisk wyrażonych w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, Wojewoda stwierdził, że waloryzacja następuje w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług, a nie o pojedynczy wskaźnik. Waloryzacja, oznacza przerachowanie, mające na celu przywrócenie ekonomicznej wartości świadczenia na dzień jego spełnienia. Wskaźnik inflacyjny wyliczony metodą nawiązań łańcuchowych od 2019 r. pozwala na obliczenie stopnia zmian cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika i w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany, w efekcie czego uzyskuje się wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, Spółka zarzuciła naruszenie: (1) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji; (2) art. 5 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.p.u.w., poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że opłata przekształceniowa może podlegać waloryzacji w oparciu o tzw. "skumulowany wskaźnik", podczas gdy prawidłowa wykładnia, oparta o brzmienie przepisu, prowadzi do wniosku, że jedyną właściwą metodą waloryzacji opłaty jest zastosowanie pojedynczego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS, co spowodowało nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia udziału w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości; (3) art. 10 ust. 2 u.p.p.u.w., poprzez pominięcie tego przepisu przy ustalaniu prawidłowego sposobu waloryzacji opłaty przekształceniowej i zastosowanie mechanizmu waloryzacji, który pozwała na uwzględnienie waloryzacji częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji; (4) art. 7a k.p.a., poprzez jego niezastosowanie z zaistniałym stanie faktycznym mimo istnienia przesłanek ku temu i nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej oraz uznanie, że mimo wystąpienia wątpliwości co do treści normy prawnej waloryzację należy ustalić w sposób na niekorzyść skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości dokonania waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spór między Spółką a organami dotyczy zastosowanej metody waloryzacji. Przypominając dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu, nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, równą wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 78 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w.). Opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji (art. 10 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w.). Art. 5 u.g.n., do którego odsyła art. 10 ust. 1 u.p.p.u.w., stanowi, że waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (ust. 1). Wskaźniki te ogłasza Prezes GUS (ust. 2). W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS (ust. 4). Bezsprzecznie do tej pory nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, dlatego waloryzacji opłat, do których stosuje się art. 5 u.g.n., w tym opłaty przekształceniowej, dokonuje się w oparciu o tzw. wskaźniki inflacyjne, czyli wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa GUS. Zdaniem organów waloryzacja opłaty rocznej powinna opierać się na metodzie tzw. nawiązań łańcuchowych, polegającej na uwzględnieniu wszystkich poszczególnych wskaźników inflacyjnych ogłoszonych w danym okresie (w rozpoznawanej sprawie od 2019 do 2023 r.), co sprowadza się do operacji ustalenia iloczynu pierwszego wskaźnika przez kolejny wskaźnik, aż do wskaźnika za ostatni okres brany pod uwagę. Organy w rozpoznawanej sprawie uwzględniły wskaźniki roczne. Spółka kwestionuje to stanowisko, wywodząc, że prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów polega na dokonaniu waloryzacji w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszony przez Prezesa GUS za ostatni rok (2023). W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Celem waloryzacji jest dostosowanie wysokości opłaty przekształceniowej do zmian wartości siły nabywczej pieniądza następujących w okresie od ustalenia jej pierwotnego rozmiaru (lub od jej poprzedniej waloryzacji). Waloryzacja stanowi wyjątek od przyjętej na gruncie prawa cywilnego zasady nominalizmu, polegającej na wymogu spełnienia świadczenia przez zapłatę sumy pieniężnej o takiej samej wartości nominalnej, jaką reprezentowało ono w chwili powstania zobowiązania. Waloryzacja ma służyć przywróceniu ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, wer. el. SIP Legalis, Komentarz do art. 5 pkt 1; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wer. El. SIP LEX, Komentarz do art. 5, pkt 1). Z istoty waloryzacji wynika więc, że powinna ona prowadzić do tego, by nowa wartość świadczenia uwzględniała wszelkie zmiany siły nabywczej pieniądza, do jakich doszło w czasie trwania całego okresu, jaki upłynął od dnia ustalenia pierwotnej jego wartości. Zastosowana przez organy metoda nawiązań łańcuchowych, uwzględniająca wskaźniki inflacyjne za poszczególne lata jest w tej perspektywie prawidłowa. Ponieważ za cały ten okres nie ogłoszono jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, zasadne było wzięcie pod uwagę szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych odstępach czasowych, które na ów okres się składały. Tylko taki sposób mógł doprowadzić do ustalenia miarodajnej skali zmian siły nabywczej pieniądza, jaka nastąpiła na przestrzeni całego okresu, za który dokonano waloryzacji. W konsekwencji, obliczając zwaloryzowaną kwotę opłaty przekształceniowej zasadnie uwzględniono średnioroczne wskaźniki inflacyjne ogłoszone w poszczególnych latach pomiędzy rokiem ustalenia pierwotnej opłaty a rokiem, od którego zwaloryzowana kwota miała obowiązywać, opublikowane w Monitorze Polskim w formie komunikatów Prezesa GUS. Tego rodzaju mechanizm czyni zadość istocie waloryzacji, sprowadzającej się do przywrócenia ekonomicznej wartości świadczenia pieniężnego na dzień jego spełnienia a zarazem odpowiada systemowej i celowościowej wykładni art. 5 u.g.n. Nie jest też błędne zastosowanie (tak jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie) wskaźników średniorocznych (choć akceptowana przez sądy administracyjne jest także praktyka stosowania wskaźników za okresy miesięczne). Za użyciem wskaźników średniorocznej w odniesieniu do waloryzacji opłaty przekształceniowej przemawia już sam rodzaj tej należności, która ma przecież charakter nie miesięczny lecz roczny. W konsekwencji, skoro opłata ponoszona jest za cały dany rok, nie ma przeszkód, by zastosować przy jej waloryzacji wskaźniki średnioroczne ogłoszone w latach pomiędzy ustaleniem jej dotychczasowej kwoty a początkiem okresu, od którego ma być uiszczana w nowym, zwaloryzowanym rozmiarze. W istocie obydwie metody (wykorzystujące wskaźnik miesięczny lub średnioroczny) prowadzą do identycznych, względnie bardzo zbliżonych rezultatów i w obydwu przypadkach realizowany jest cel waloryzacji polegający na dostosowaniu wartości opłaty do zaistniałych zmian inflacyjnych. Obydwie metody należy uznać zatem za dopuszczalne. Wobec powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze. Wojewoda nie naruszył art. 138 § 1 k.p.a, gdyż nie miał podstaw do uchylania prawidłowej decyzji organu I instancji. Argumentacja wspierająca zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 10 ust. 1 i 2 u.p.p.u.w. i art. 5 ust. 4 u.g.n. jest nietrafna w świetle wyżej przedstawionych rozważań. W ocenie Sądu nie można zaakceptować prezentowanego przez skarżącą stanowiska, jakoby waloryzacja mogła być dokonywana wyłącznie przy użyciu tylko jednego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, to znaczy tego, który ogłoszony został w ostatnim okresie (miesiącu czy roku) bezpośrednio poprzedzającym waloryzację. Konkluzji takiej nie można wywodzić z treści art. 5 ust. 4 u.g.n. jedynie dlatego, że użyto tam zwrotu "wskaźnik" w liczbie pojedynczej. Tego rodzaju wykładnia literalna pozostaje w sprzeczności nie tylko z ratio legis waloryzacji, lecz także z zasadami logiki, gdyż waloryzacja na takiej zasadzie w żaden sposób nie korespondowałaby ze zmianami inflacyjnymi na przestrzeni całego okresu, który upłynął pomiędzy ustaleniem opłaty a jej waloryzacją, lecz jedynie tą zmianę, jaka nastąpiła w ostatnim okresie, który waloryzację poprzedzał. W rezultacie, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy, który użył w powyższym przepisie liczby pojedynczej było odniesienie się do jednego rodzaju wskaźnika a nie do wskaźnika dotyczącego jednego konkretnego roku lub jednego konkretnego miesiąca. Za przyjętą przez skarżącą wykładnią powyższego przepisu nie przemawia również zawarta w art. 10 ust. 2 u.p.p.w.d. regulacja pozwalająca na dokonywanie waloryzacji opłaty przekształceniowej nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Należy zwrócić uwagę, że zakaz ten, wraz z regułą, że zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, jest wyrazem rozłożenia ryzyka inflacyjnego na obie strony stosunku prawnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Regulacje te gwarantują podmiotowi zobowiązanemu do ponoszenia opłaty przekształceniowej prawo do uiszczania tej należności w dotychczasowej wysokości przez co najmniej 3 lata, aż do dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji, nawet mimo ewentualnego istotnego spadku siły nabywczej pieniądza w okresie jaki upłynął od czasu jej ustalenia. Skoro tak, to w perspektywie równego rozkładu ryzyka związanego ze spadkiem wartości pieniądza, z drugiej strony należy przyjąć, że waloryzacja dokonywana z zachowaniem powyższej częstotliwości powinna uwzględniać zmianę wartości pieniądza w całym okresie, jaki upłynął od jej pierwotnego ustalenia (lub od poprzedniej waloryzacji), gdyż stanowi to gwarancję dla Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że uzyskiwany z przedmiotowego tytułu przychód nie utraci w nadmierny sposób realnej wartości wskutek zmian inflacyjnych, do jakich doszło przez cały ten okres. Potrzeba waloryzacji spornej opłaty jest uzasadniona bardzo długim okresem jej wnoszenia, mogącym wynosić od 20 do 99 lat, co sprawia, że jest ona narażona na bardzo wysokie ryzyko utraty wartości w czasie jej uiszczania. Równocześnie trzeba mieć na uwadze, że powołana ustawa z 20 lipca 2018 r. przewiduje dla osoby zobowiązanej możliwość uniknięcia ponoszenia w przyszłości coraz wyższych kwot z tytułu opłaty przekształceniowej wskutek waloryzacji. Zgodnie z art. 7 ust. 7 u.p.p.u.w. właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wówczas wysokość tej jednorazowej opłaty odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Nietrafny jest również zarzuty naruszenia art. 7a k.p.a. Podstawowym założeniem do zastosowania tej zasady jest istnienie niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa – innymi słowy istnienie sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie wszystkich rodzajów wykładni nie prowadzi do odpowiednio jednoznacznego wniosku. Inaczej mówiąc – treść normy prawnej zakodowanej w danym przepisie nadal pozostaje niejasna, wieloznaczna i nie pozwala na sformułowanie wzorca nakazanego (zakazanego, dozwolonego) zachowania. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony nie ma zatem zastosowania w przypadku, gdy przepis jest niejasny i wymaga uwzględnienia różnych metod wykładni, jednak ich prawidłowe zastosowanie prowadzi do odkodowania jednoznacznej normy prawnej. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść jednostki jest niezasadny w rozpoznawanej sprawie, z tego względu, że takie wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego statuujących przesłanki waloryzacji opłaty przekształceniowej nie występują w rozpoznawanej sprawie, gdyż prawidłowe zastosowanie wszystkich metod wykładni prowadzi do wyinterpretowania jednoznacznej normy, a co więcej – prawidłowy kierunek wykładni został już ustalony w orzecznictwie Powyższe stanowisko składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nawiązuje do stanowiska wyrażanego już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, dotyczących waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia nakładanej na skarżącą Spółkę (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r., II SA/Gl 1629/24, II SA/Gl 1630/24, II SA/Gl 1631/24; z 14 maja 2025 r., II SA/Gl 1617/24, II SA/Gl 1618/24; z 27 maja 2025 r., II SA/Gl 1690/24, II SA/Gl 1691/24; wyroki WSA w Poznaniu z 6 marca 2025 r., IV SA/Po 72/25, IV SA/Po 73/25, IV SA/Po 74/25; z 12 marca 2025 r., IV SA/Po 109/25, IV SA/Po 111/25; z 20 marca 2025, IV SA/Po 108/25, IV SA/Po 110/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2025 r., II SA/Wr 41/25). Sąd w całej rozciągłości podziela ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach, nie znajdując podstaw do wyrażenia stanowiska odmiennego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), Sąd oddalił skargę.